2017年12月22日，国际城市论坛京津冀协同发展2017年会在北京市朝阳区文化馆举行。在“全国文化中心建设与长城文化保护利用”分论坛上，中共唐山市委党校经济学教研室主任李霞教授以“国外线性文化遗产保护的主要经验及对我国的启示”为题做主题演讲。现对其演讲内容进行整理，供参阅。
“全国文化中心建设与长城文化保护利用”
分论坛会场
所谓线性文化遗产，主要是指在拥有特殊文化资源集合的线形或带状区域内的物质和非物质的文化遗产族群，其形式和内容多样，如河流峡谷、运河、廊道、铁路线、长城等。线性文化遗产大多代表了人类的运动路线，并体现着地区文化的发展历程。在目前的世界文化遗产名录中，南美洲的印加之路、西班牙的桑地亚哥朝圣路、法国的米迪运河、荷兰的阿姆斯特丹防御战线……,都是典型的线性文化遗产。
我国作为文明古国之一，线性文化遗产资源尤为丰富，并且历史文化价值很高。目前，长城、大运河、丝绸之路和茶马古道等项目已进入保护工作的启动阶段，但从总体而言，我国在线性文化遗产保护和发展中还存在一些问题，许多线性文化遗产保护仅局限于几个重要节点或段落，大部分破坏严重。如，明长城目前仅有山海关、八达岭、嘉峪关等一些主要节点及相应的一些城墙保存较为完好，而由于自然和人为原因，近些年来长城不断遭到破坏，许多长城墙体已荡然无存，整体保存状况欠佳。为此，我们亟需借鉴国外线性文化遗产保护的成功经验，为国内线性文化遗产的保护、管理和利用提供参考。
（一）构建文化遗产管理体系
构建科学高效、分工明确的管理体系，这是实现线性文化遗产良好保护的组织保证。
在英国，国家层面由文化、媒体与体育部统一负责世界文化遗产的保护与管理，并委托英格兰遗产委员会具体管理。地方层面则主要是在中央政府和英格兰遗产委员会的监督下进行操作，而民间组织一般负责文化遗产的维护和咨询工作。
在法国，对于米迪运河的具体保护和开发活动，主要是由国家和地区两级机构进行管理。其中，在国家层面上的管理，主要涉及土地、装备与交通部、环境部和文化部；在地区层面上，交通部下属的法国内河航运管理局在各个大区都有分支机构，隶属于图卢兹的米迪运河的管理权就下放到其下属的图卢兹水运行政部。虽然米迪运河所属的地方政府不是运河的所有者，也不对运河的管理负责，但会提供米迪运河维修和整治所需的部分经费。这样，国家和运河所属大区之间是互相合作、共同支持的关系。
在加拿大，里多运河的所有权属于加拿大联邦政府，主管部门是加拿大公园管理局。其纵向管理上，分别受到加拿大联邦政府、安大略省及各地市政府的管辖；横向管理上，加拿大公园管理局主要负责管理运河的土地和通航水域，自然资源部主要管理在运河廊道的捕猎和渔猎行为，环境部主要管理地方污水处理条件并且负责加强污染控制立法，交通部主要通过通航水路保护法保障河道的安全和完整性。
在日本，国家历史文化遗产保护由文物保护行政管理部门和城市规划行政管理部门这两个相对独立、平行的组织机构共同负责。与文物保护直接相关的事务归国家文部省文化厅，与城市规划相关的事务归国家建设省城市局。为了给政府决策提供高层次的参谋，使行政与学术有效地结合起来，地方政府机构中还设立法定的常设咨询机构——审议会，主要履行提供技术与监督职能。
在意大利，历史城市和古建筑的保护和管理机构主要由国家文化遗产部负责，各大区、市则设有相应的管理机构。
在法国，除了国家和各城市设有专门管理历史文化遗产的机构外，各类受保护的历史文化遗产所在地也分别设有专门的管理机构。
（二）通过规划进行建设引导和管理控制
2005年2月公布的《实施<保护世界文化与自然遗产公约>操作指南》要求，“每一个申报遗产都应有合适的管理规划或其他有文可依的管理体制，其中需要详细说明应如何采用多方参与的方式，保护遗产突出的普遍的价值”。如在英国，1996 年完成的《哈德良长城管理规划（1996-2001）》，使哈德良长城成为英国第一个完成管理规划的世界遗产地，但之后又在2002年和2008年分别进行了第一轮和第二轮修编，每轮规划均有多方参与和公众咨询。
在加拿大，2005年修编了《加拿大里多运河管理规划》，其目的在于建立运河遗产长期的、战略性的保护和管理目标，制定公众参与基础上的法律政策，确保遗产的完整性。线性文化遗产由于跨越多个地区，各地情况复杂，为此，加拿大将里多运河划定了核心区与缓冲区。核心区主要包括运河结构体系和与之相联系的碉堡等防御结构体系，缓冲区主要包括沿运河两岸30米宽的范围。
与之相比，法国米迪运河的缓冲区则包括运河沿线、运河分支沿线和引水渠沿线三个部分。同时，在河道两岸划出“遗产价值敏感区”与“遗产价值影响区”，由河道所在地政府对区内建设开发项目进行控制。缓冲区的划定是以视觉景观评估和考古研究为依据，在缓冲区内不能看到任何与遗产价值不符的事物。
在美国，开放空间保护是美国运河国家遗产廊道资源保护的一项重要内容。其基本政策导向是，保护城市外围开放空间，限制城市外围新建设项目的审批，鼓励在城镇中心加密发展和旧工业建筑的适应性再利用。具体的保护行动策略有土地收购、监管和税费激励。
（三）构建多方合作伙伴关系
由于线性文化遗产的所有权比较复杂，往往涉及多个利益相关者，所以各国在对其进行保护与管理过程中，注重构建利益相关者合作参与机制。
在英国，哈德良长城全长120公里，90%以上地段属于私人财产，这种产权和利益构成的复杂性为其保护与管理带来巨大挑战。为此，1996年英国就成立了哈德良长城世界遗产管理委员会，2006年成立哈德良遗产有限公司进行统筹管理。
在美国，对于绿道的保护和管理，公众不仅是使用者和受益者，更是建设者和经营者，公众参与已渗透到绿道规划、设计、开发、运营的全过程。另外，对于运河国家遗产廊道的管理，一般都采用联邦委员会的形式。这种委员会经国会立法授权成立，由国家公同管理局、州／地方政府机构、公民个体、非营利组织、企业单位等有关各方通过合作伙伴的方式共同管理。
在澳大利亚，利益相关者参与是大堡礁旅游和游憩管理局的重要组成部分，其合作管理机制主要是：大堡礁管理局协调、管理和维护经营者利益，让经营者都有参与的动力；构建合作平台，2000年1月成立的大堡礁旅游休闲咨询委员会，会员分别来自政府、旅游业、当地土著人和渔业等；利益相关者承担政策实施和监督的责任。
（四）具备成熟的遗产价值观
遗产资源的保护与合理利用问题，事关遗产地的可持续发展，二者之间似乎存在不可调和的矛盾，但如果能够理顺二者间的关系，同样可以实现“双赢”。
在美国，所有的国家公园始终贯彻公益性理念，公园里除了必要的风景资源保护设施和旅游设施外，不搞任何开发项目。
在英国，哈德良长城通过合理利用，实现遗产保护的社会价值，并不是仅仅限于经济方面的衡量，而是具有更广的涵盖面，还包括教育、社区发展、地方认知等方面。
正因为欧美国家有成熟的遗产价值观和保护意识，所以其遗产保护成就斐然；并在保护好遗产的前提下，精心开发遗产经济，利用遗产吸引游客，带动当地经济的发展；这些国家因此而成为世界旅游大国，遗产经济为国民经济的发展提供了持久而强大的动力。
（五）形成长效的资金投入机制
国外线性文化遗产在资金投入上形成一套长效的机制，从而在保护文化遗产的过程中起到关键性作用。在发达国家，文化遗产保护资金的来源主要是政府、非政府组织、社会团体、慈善机构和个人（志愿者）多方参与的运作机制。其中，政府起主导作用。
在美国，内政部每年划拨约100万美元资金，用于廊道内资源保护与基础设施改善，原则上，10-15年的授权期内总计援助不超过1000万美元。除直接的资金援助外，国家公园局通常会向合作伙伴持续提供愿景构思、计划制定、项目拟定、拨款申请、资源保护、休闲开发、廊道解说，以及获得相关认证方面的技术指导。例如，与地方政府、州历史保护办公室一道，为所有满足标准的单体遗产、遗址和街区争取国家和州历史地注册，以争取相应的匹配保护资金。事实上，这些年遗产廊道（区域）类项目获得的地方融资远远超出预期。
在日本，逐步形成以国家投资带动地方政府资金相配合，并辅以社会团体、慈善机构及个人的多方合作。规定对传统建筑群保护地区的补助费用，国家及地方政府各承担50%；对古都保护法所确定的保存地区，国家出资80%，地方政府负担20%；而由城市景观条例所确定的保护地区一般由地方政府自行解决。
在英国，由国家和地方政府提供的财政专项拨款和贷款，是保护资金最重要的来源，非政府组织捐赠和志愿者个人捐款也是经费的重要来源。除此之外，志愿人员的义务劳动、无偿提供房产和固定资产，也可纳入资助范围。在保护资金的具体投入与运作方面，英国政府授权各种团体负责实际运作。由于与政府关系的密切程度和承担责任不同，各保护团体获得的政府拨款也不同。同时，在英国，历史文化遗产保护不仅在官方，而且在民间也有相应的保护组织，主要有由环境部所规定的五大组织，即古迹协会、不列颠考古委员会、古建筑保护协会、乔治小组和维多利亚协会。由于介入法定程序，每年英国政府给这五个团体相当的资助。
（六）建立完善的法律保障体系
完善的法律法规可以明确利益相关者间的权利与义务，规范遗产地利益相关者群体间的关系。世界遗产保护与管理较好的国家往往都制定了完备的法律法规体系。
早在1880年，英国政府便意识到哈德良长城的历史和文化价值，并且不遗余力地开始介入哈德良长城的保护工作。到20世纪20年代，英国政府制订了《古迹与考古地区法》，并于1928年把哈德良长城置于该法律保护之下。此后，英国政府相继制定了一系列管理规划，不惜大价钱保护和建设哈德良长城，同时，还带动了长城周边文化旅游产业的发展。
在美国，几乎每一个国家公园都有独立立法，如1872年的《黄石国家公园法案》。而针对国家遗产廊道制订的专门法律尤其值得称道。美国国家遗产廊道相关的法律大致分为主干法、专门法和相关法三类。其中专门法又分为遗产廊道（区域）一般法和遗产廊道（区域）授权法（即为某个具体的遗产廊道所立的法）。前者如《国家遗产区域政策法》；后者如1984年的《伊利诺伊和密歇根运河国家遗产廊道法》。
在法国，针对相应的遗产概念，确定了一整套行政管理体系、资金保障体系、监督体系、公众参与体系等，使得保护制度法制化。早在1913年，法国就制定《保护历史古迹法》，成为世界上第一部保护文化遗产的现代法律。1962年，法国又制定了《历史性街区保存法》，亦称《马尔罗法》。
在澳大利亚，目前已建立起十分完善的遗产保护和旅游管理的法律体系。《大堡礁海洋公园法》（1975）是关于海洋公园的基本法，其法规为海洋公园的建立、看护和管理提供了框架。昆士兰州政府制定的《昆士兰海洋公园法》（1990），对邻近海域的保护提出了补充规定。此外，还有一系列关于大堡礁的专项立法，如大堡礁海洋公园法（环场管理消费税）、大堡礁海洋公园法（一般环场管理费）、大堡礁地区（禁止采矿）条例，大堡礁海洋公园（水产业）条例，环场保护和生物多样性保护法等。澳大利亚关于大堡礁法律法规的条款很细，可操作性很强，避免了执法的随意性，减少了执法过程中的摩擦。
（一）完善线性文化遗产管理体制
国外线性文化遗产管理制度，无论是垂直管理，还是属地管理，其关键是赋予遗产地管理机构专一的资源处置权，这样可以保证管理机构的权力与责任一致。目前，按照《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜管理暂行条例实施办法》、《中华人民共和国自然保护区管理条例》的规定，中国的文物单位、自然保护区、风景名胜区都要接受上级多个主管部门的业务归口管理和地方各级政府的行政领导，业务的行政审批权在中央主管部门，财政的控制权在地方。这种职能重叠，纵向分离的文化遗产的管理体系，很容易导致条块分割、多头管理的局面。因此，为了实现线性文化遗产的可持续发展，可以考虑建立直属于国务院领导的国家历史文化遗产管理委员会，直接管理自然遗产、文化遗产、自然文化遗产及非物质文化遗产，管理委员会行使管理权、监督权，进行垂直管理；指导文化遗产地开展工作，并对资源保护和利用的重大问题做出科学的和最终的决策。同时，理顺地方政府与遗产地管理机构的工作职责，确立政府的责任制度，提高官员依法管理与保护文化遗产的责任感；给予文化遗产地管理机构对内和对外的统一管理权，特别是赋予其必要的执法权。
（二）编制遗产保护与管理规划
大型线性文化遗产，往往分属不同省份管辖，难免各自为政、缺乏统一规划。国家文物局作为相对弱势的行政部门，很难对地方政府进行有效的约束。以长城为例，国务院虽然出台了《长城保护条例》，但仅是一个纲领性文件，并不能直接指导具体的保护工作，各个省市之间也没有交流机制。北京市在编制长城保护区划过程中，涉及大段京冀交界处的墙体，但因为没有沟通渠道，难免造成长城墙体两侧的保护区划不对等、不匹配、不协调等“阴阳头现象”。同时，线性遗产在跨行政边界的地段，往往会发生权属不明、责任不明等问题。因此，我们要借鉴国外对线性文化遗产编制保护管理规划的做法，在摸清底数的基础上，对整个线性文化遗产覆盖范围进行统筹的规划，对文化线路上的物质、非物质文化遗产保护措施作统筹设计，解决好遗产认定与识别、核心区与缓冲区的划定、部门行业统筹协调、公众利益兼顾、保护区划与管理策略、遗产利用与展示方案。同时，建立科学的监测、预警机制与监督系统，在以物质文化遗产为主要监控对象的基础上，可以参照美国运河遗产廊道模式，将监测对象扩大到资源保护状态，廊道居民/游客的满意度，项目实施进展，项目对环境、社会的影响，新项目、概念、计划的出现等内容。此外，线性文化遗产的监测数据需以年度报告的形式向公众和专职管理机构汇报，并作为下一轮规划修编的依据，实现监测与规划的无缝对接。
（三）提高公众参与度
线性文化遗产因其线性分布，跨越距离较长，涉及管理单位和利益团体较多，所以构建各方合作机制是各国普遍采用的策略。多数国家都成立了由各方参与的管理（规划、指导）委员会，如英国旁特斯沃泰水道桥与运河指导委员会，英国哈德良长城管理规划委员会、美国黑石河峡谷国家遗产廊道委员会等。与之相比，我国线性文化遗产保护工作主要由相关职能部门、专业科研单位进行，在吸纳民间力量，鼓励公众参与方面做得还远远不够。近年来，公众参与情况虽有所好转，但参与的层次、深度都不够，形式也比较单一，一些决策性、核心层面的工作仍缺乏公众的参与。因此，统筹各方利益关切，实现保护主体从以专家为主向社会、公众共同参与转变实属必要。我们必须将“人”纳入线性文化遗产的整体性保护中，宣传和动员广大民众参与遗产保护的全社会行动，拓展社会参与遗产保护的渠道，发挥社会组织的作用，调动社会资本、民营化管理者的积极性，努力形成遗产保护与管理的合力。
（四）拓宽保护资金渠道
线性文化遗产保护是一项公益性事业，政府是文化遗产保护的主要责任者，因此，国家要加大遗产保护资金的投入，并建立以政府为主体、社会广泛参与的多元化的投入机制，吸收民间资本，从而保障文化遗产可持续发展有稳定的资金来源。在加大投入的同时，政府要设立财政专项资金，用于文化遗产的保护、开发、人才培训、紧急救援、宣传、咨询、考察、教育、交流等一系列活动。国家要制定相关的社会资助政策，给提供资助的企业和个人在政策和税收方面予以优惠。政府鼓励以个人名义设立基金，尤其欢迎港、澳、台及外国企业家为保护和开发文化遗产设立基金。还可以向旅游、交通运输、餐饮等部门征收一定的文化遗产资源税或以冠名权等形式，以扩大资金来源。此外，在资金的使用上，既要兼顾全面，充分发挥线性文化遗产的集群优势，使所有纳入其中的文化遗产都得到有效保护，又要突出重点，加强对具有重大价值、濒危遗产个体的保护。
（五）加强线性文化遗产保护法制建设
我国现行的法律法规中涉及文化遗产保护的法律、法规主要是围绕文物保护的。《中华人民共和国文物保护法》以及各种条例、办法等更适用于古迹、遗址类遗产，对跨地域、跨学科的线性文化遗产来说其适用性并不强。对于区域性保护项目来说，大多是一些相关法律、法规，如《环境保护法》、《中华人民共和国非物质文化遗产法》。这些法律对线性遗产的文化、环境资源客观上起到了一定的保护作用，但针对大尺度线性文化遗产的专门性法律缺位。因此，线性文化遗产必须有立法保护。可以通过适时修改《文物保护法》，为线性文化遗产保护、管理与利用提供法律支持，推动遗产保护工作尽快走上法制化、规范化轨道；也可以在对线性遗产充分研究的基础上，研究制定专门法——《线性文化遗产保护法（条例）》。而由于线性文化遗产一般都涉及多个省、市、县，因此同一线性文化遗产覆盖范围内各行政区域内的相关法规制度需要相互协调、配合，避免冲突。并不断制定和完善保护线性文化遗产及物质与非物质文化遗产的各项规章制度，使相互之间有机结合。
（六）提高对文化遗产价值的认知度
近些年来，我国线性文化遗产的保护规划团队采用文物部门牵头，其他相关部门响应，建筑、城市规划行业具体操刀的模式，研究的主要精力还是放在其构成单体上。对线性文化遗产的形成、沿线民族风俗、历史作用和旅游开发等方面虽有所涉猎，但从整体、全方位角度出发对这些线路文化交流和所承载精神意义、多维度内涵探索明显不足。一些地方出现了申遗热，但其最重要的驱动力是将世界遗产看作一个含金量很高的金字招牌，以此促进当地旅游业的发展，这也在一定程度上助长了一些人对文化遗产认识的错位，重开发、轻保护，重视经济效益，忽视文化遗产的保护和承受能力。面对严峻的线性文化遗产保护形势，我们不能因循守旧，为了保护而保护，而必须牢固树立“保护第一”的观念，在保护中求发展，在发展中守特色。在发展线性文化遗产旅游时，不仅要关心其旅游观光价值和经济价值，还要注重文化价值、社会价值及遗产资源的保护，树立新的文化遗产旅游发展观，实现文化遗产旅游资源的可持续发展。同时，借鉴国外文化遗产保护的经验，以保护为前提，按功能分区原则整治错位开发，以突出生态保护为重点，严格整治超载开发，做到分区定位建设。禁止在文化遗产核心区和保护区内建设宾馆、招待所、疗养院及各类培训中心等各类建筑，严禁在遗产所在区周围设立各类开发区、度假区，以保护遗产的真实性和完整性。凡不符合总体规划的建筑物、构筑物和其他设施，应当限期拆除或改造。此外，各级政府要积极开展文化遗产的宣传教育。鼓励各级各类学校将文化遗产教育列入教学计划，普及线性文化遗产知识、遗产保护的知识和理念；通过广播、电视、书刊、网络等对公众进行遗产知识的普及教育，开展遗产地旅游的志愿者活动和宣传月等活动，培养全民保护线性文化遗产的意识，提高公众参与广泛度，全方位构建中国特色的“遗产保护文化”，确保这些宝贵的物质和精神财富能够集体传承、活态延续下去。
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