万益学说 | 生态文明视域下民族地区绿色治理法律机制构建

绿色治理是以绿色价值理念为引导，对公共事务进行协同共治，以实现“经济—政治—社会—文化—生态”和谐持续发展的治理活动。生态环境的特殊性决定了民族地区不能重蹈西方国家和我国东部地区“先污染、后治理”的经济发展模式，应以绿色治理作为民族自治地方政府的重要政策目标，以绿色价值理念引领民族地区经济社会发展及生态保护，构建绿色治理法律机制，保障民族地区绿色治理逐步推进，从而实现民族自治地方政府治理现代化。

一、民族地区生态环境的特殊性考察

民族地区是我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区，集“多区”于一身既表明这些地区的独特优势，又表明生态资源极其丰富。民族地区的生态环境对我国其他地区有着重要影响，近年来频繁发生的洪涝、干旱、沙尘暴、雾霾等自然灾害都与民族地区生态环境恶化有着直接或间接的关系。民族地区是维持国家整体生态环境稳定的重要地区，是国家生态系统平衡枢纽，肩负着重要的生态保护职责。

自从民族地区走上压缩工业化道路以后，生态破坏和环境污染日益严重，生态危机威胁着民族地区。民族地区为了追求经济的快速发展不惜牺牲当地的生态环境，对生态资源的肆意破坏、掠夺，生态环境不断恶化，生态系统严重失衡，导致森林减少、植被退化、湿地萎缩、水土流失、河源干涸、山地石漠化、草原沙漠化、生物多样性锐减及自然灾害频发。自各级政府加快推动民族地区生态文明建设以来，虽然取得一定成效，但仍然没能从根本上遏制生态环境进一步恶化，补齐民族地区生态环境的短板任务依然艰巨。

图片来源：Unsplash.com

二、民族地区绿色治理的现实阻碍

工业化进程过快

近年来，国家为了缩小东西部经济发展的差距，对民族地区的发展予以适度的政策倾斜。民族地区充分把握西部大开发与“一带一路”的发展新机遇，追赶工业化进程实现跨越式发展。但其薄弱的工业基础，当地政府不得已大力发展资源密集型和资本密集型产业，形成了以资源开发和重化工企业为主导的产业结构，采用“资源开发导向型工业化”发展模式，这也导致了产业结构的偏差，并负担过重的社会发展成本和环境成本。为了满足国家战略发展及产业结构调整需要和经济发达地区技术和产业升级，经济发达地区淘汰下来的重化工企业越来越多“转嫁”给民族地区，民族地区沦为经济发达地区工业建设的原料地与产业升级的“废料场”。时空高度压缩和重化工企业入驻的工业化追赶模式在实现经济飞速增长，缩小东西部的经济差距，但是在生态领域积累了大量的负能量，也加剧了民族地区的环境负担。

资源开发失序

从全国层面上讲，中央政府为了国家的整体利益，希望民族地区保护生态环境、发展绿色经济，应限制其资源开发。但从地方层面来讲，必然优先考虑政绩及当地的发展需求，通过开发各种自然资源，提升GDP、财政收入及工业化水平。可见二者对民族地区发展道路的选择上存在分歧，国家整体利益与民族地区局部利益发生冲突。民族地区的资源开发未能周全考虑民族地区的生态环境、政策法律及传统民族文化，未能兼顾和平衡经济发展和生态保护。民族地区以资源开发为依托的单一经济增长实现跨越式发展，随着经济和财政收入的快速增长，大规模的资源开发所诱发的生态问题逐渐凸显。民族自治地方政府为了摆脱入不敷出的财政困境、应对GDP导向的政绩考核，减轻跨越式发展的压力，往往直接成为资源开发最大的经营者，或者通过招商引资纵容破环性开发，表现出对资源开发较高的积极性，并提供给开发者一些不符合国家政策的优惠，甚至通过暗箱操作控制资源开发权的获取，谋取权力寻租所带来的利益。

跨区域生态协同治理缺失

民族地区生态问题具有明显的跨区域性特征，污染物的流动性可以突破行政区划造成跨区域生态问题，超出了任何一个民族自治地方政府的应对能力范围，其妥善解决更需要地方政府间的跨区域协同治理。如何治理民族地区生态功能区的生态环境是一直面临的环境治理难题，难点在于治理的区域跨越不同的行政区划，参与的公众跨越不同民族，不同区域经济社会发展的差异性，导致不同区域之间的生态保护理念、生态利益诉求等方面存在诸多差异，从而在绿色治理上出现认知上的偏差和职责上的不协调，造成了民族地区生态协同治理的面临诸多挑战。民族地区的国家重点生态保护区管理面临的主要问题是以行政区域为主的属地管理模式，缺乏统一有效的生态协同治理机制，使得在生态环境管理方面，民族自治地方政府只对本地的环境质量负责，追求局部环境利益优先，将环保责任和治理成本推给其他相邻的地方政府，这种责任体系对于跨区域生态协同治理缺乏有效约束，不能满足跨区域生态协同治理的内在需要。

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三、民族地区绿色治理法律机制的建构

民族自治地方政府职能配置法律化

在国家与民族地区的连接点上，民族自治地方政府扮演了重要角色，具体来说是“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”两种角色。

要想使民族自治地方政府更重视“代理型政权经营者”的角色，必须从根本上扭转过去“GDP至上”忽视生态文明的政绩观，从追逐自身利益诉求转向注重绿色治理的实际效果，实现政府职能从经济管理到绿色治理的新跨越，只能通过政府职能法律化的路径强化作为“代理型政权经营者”的职能，尤其是宏观调控和利益再分配职能。民族自治地方政府职能配置法律化是要将绿色治理相应的职能权限，明确具体通过法律、行政法规、规章及规范性文件加以界定，使职能权限处于非常明确的状态。

民族地区责任追究制度法治化

在国家与民族地区的连接点上，民族自治地方政府扮演了重要角色，具体来说是“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”两种角色。

民族地区生态协同制度体系化

第一，组建国家重点生态功能区生态治理协调机构。建立区域间协作机制，强化其协调职能，保持国家重点生态功能区规划的认识一致，从而推动民族地区绿色治理生态协同进程的深入开展。

第二，加强区域性生态合作的法律保障。民族自治地方政府以“行政协议”为纽带进行区域生态合作。赋予跨区域生态协同治理的行政协议法律效力，规范地方政府间的合作。明确规定违约责任，设定其种类、额度等具体规则，对参与合作的地方政府进行约束。

第三，细化区域间生态协同治理法律制度。在区域间生态协同治理地方法规的立法工作中，应出台可操作性的配套实施细则，结合本生态功能区实际需求制定细化标准，上位法规与下位法规以及区域间的同级法规中的各种生态环境标准应达成一致，对相互冲突、不协调的地方法规进行修订，细化环境收益分配与治理成本分担，将其转化为可操作性的法律权利和法律义务。

LAW FIRM

作者简介

周化冰

广西万益律师事务所副主任、刑事辩护部部长。

擅长领域：刑事辩护、公司治理、企业法律风险防范

LAW FIRM

作者简介

徐翕明

广西万益律师事务所刑事辩护部实习律师、苏州大学刑法学博士。

钻研领域：刑事辩护、刑事控告、刑事代理

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