对财政评审结论不服？施工单位该如何护好自己的蛋糕？

在财政性资金投资项目中，建设单位往往会与施工单位在合同中约定以财政评审结论作为工程最终结算的依据。由于财政评审由财政部门主导进行，直接面对的是建设单位，施工单位在评审过程中的参与力度小，往往只能通过向建设单位或者评审机构提交评审材料、反馈意见这种间接的方式参与评审。如果施工单位对财政评审结论不服的，该如何维护好自己的蛋糕（合法权益）呢？

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PART 01

在民事诉讼过程中

申请工程造价司法鉴定

（一）最高法对申请工程造价司法鉴定的态度

在《最高人民法院建设工程施工合同司法解释（二）理解与适用》一书中，最高院民一庭的法官认为：“财政部门或审计部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律约束力。但如果当事人明确约定以政府审核审计结果作为结算依据的，应尊重当事人意思自治，一方当事人又申请工程造价鉴定的，不应准许。但是……在审核审计结果与工程实际情况不符或者与合同约定不符的情形下，比如审计结果存在漏项的，或者采用了与合同约定不符的计价依据的，应当允许当事人就不符部分另行通过司法鉴定确定造价，但申请鉴定的一方当事人应当举证证明不符情形的存在。”在（2016）最高法民终269号民事判决书中，最高法认为：“重庆市北碚区审计局做出的碚审建报（2015）42号、46号、50号《审计报告》均是以2008年《重庆市建设工程费用定额》为依据作出，与勇创公司与同兴公司在协议中约定的计价标准不符，在勇创公司对此不予认可的情形下，不能作为确定勇创公司投资金额的依据”。可见，最高法的权威观点认为，即便当事人已经特别约定接受财政评审报告约束，但在财政评审报告不具有合法合规性，或者与工程实际情况不符、违反当事人合同约定，且当事人能够举证证明的情况下，财政评审报告不应当作为结算的依据，当事人可通过申请鉴定的方式确定工程造价。

（二）申请工程造价司法鉴定的切入点分析

由于财政评审报告与人民法院委托的鉴定机构作出的鉴定意见具有高度相似性——均是由具备专业资格的机构按照规定的程序和充分、正确的依据，对复杂事实问题作出的专业回答。因此，施工单位可参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2019〕19号）第四十条第一款有关申请重新鉴定的规定，从财政评审的主体适格性、程序合法合规性、结论依据的充分性与正确性等方面，对财政评审报告提出质疑并申请造价鉴定。

01

从财政评审报告及其批复的作出主体上切入

根据《财政投资评审管理规定》《财政评审质量控制办法》的相关规定，财政评审报告应当由财政部门委托其所属的财评中心或者由财政部门委托经公开招标产生的社会中介机构作出。不论由哪类主体作出财政评审报告，最终均应由财政部门进行审核并作出批复。实务中，财政评审报告及其批复主体不适格的情形主要包括：财评中心违规将财政评审工作交由其他主体完成，社会中介机构未获得财政部门委托或未经公开招标产生，财评中心自行审核财政评审报告并作出批复等。对于财政评审报告及其批复主体不适格的，施工单位可以据此提出鉴定申请。

02

从财政评审报告及其批复的作出程序上切入

首先，根据《财政投资评审管理规定》第六条的规定，财政部门选择确定评审项目后，向受委托进行财政评审的机构下达委托评审文件，再由评审机构按委托评审文件实施评审。评审机构接受委托后，应当先形成初步评审意见，在与送审单位（建设单位，下同）充分沟通后形成评审意见并由送审单位签署书面反馈意见，最后向财政部门报送评审报告，并由财政部门审核批复（批转）评审报告。如果评审机构在财政评审过程中遇到重大问题的，还应根据《财政投资评审管理规定》第十条第4项的规定，及时向财政部门报告。实务中，直接由财评中心确定评审项目、下达评审任务、委托评审机构甚至对评审报告进行审核批复，评审机构未向财政部门汇报重大问题而自行作出评审等做法，严重违反了财政评审的相关程序。

其次，评审机构在财政评审过程中，也应当严格执行《财政投资项目评审操作规程》规定的评审原则、评审方法、评审要求及质量控制规则。评审机构应当作为独立的第三方进行评审，而不应代表送审单位或施工单位中的任何一方，并应针对评审事项进行实质性评审与分析（包括审查送审单位所提供资料的合法性、真实性、准确性和完整性），且应遵循合法、公正、客观的评审原则，保障评审结论的准确性、真实性。

最后，财政评审报告应当按照《财政投资评审管理规定》附件规定的格式，由评审机构负责人签字并附上《财政投资项目评审操作规程》规定的报告附件，这是确保财政评审结论合规性、严肃性的重要措施。对于财政评审报告及其批复的作出程序违反相关规定的，施工单位可以据此提出鉴定申请。

03

从财政评审报告的评审依据上切入

财政评审报告的评审依据主要包括两类：一类是法规政策类依据，主要是与工程建设相关的法律、法规及规章制度等规定，国家主管部门及地方有关部门颁布的标准、定额和工程技术经济规范，与工程项目有关的市场价格信息、同类项目的造价及其他有关的市场信息以及项目立项、可行性研究报告、初步设计概算批复、设计文件等。还有一类是合同类依据，即招投标文件、施工合同、补充协议、会议纪要、签证单等文件。实践中，财政评审报告通常充分采纳了法规政策类依据，但无视、甚至违反合同类依据的情形仍时有发生，导致当事人（往往是施工单位）对财政评审结论提出质疑。对于财政评审依据存在不足、错误的，施工单位可以据此提出鉴定申请。

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PART 02

对财政部门提起行政诉讼

要求其撤销财政评审报告是否可行？

在张新芝与湖南省财政厅行政诉讼再审申请一案【（2016）湘行申913号】中，湖南省高院认为，本案中被申请人湖南省财政厅与申请人张新芝之间不具备行政法律关系，被申请人的评审行为，是依法对建设单位湖南六建机电安装有限公司行使财政监督和管理职权，并没有确定张新芝与建设单位之间的权利义务关系，不影响张新芝与建设单位之间《工矿产品购销合同》和《补充合同》的履行与价款的结算，故被申请人湖南省财政厅的评审行为不具有可诉性，对申请人提起的行政诉讼，依法应予驳回。财政评审定案表作为申请人与建设单位买卖合同结算的依据，申请人对相关内容、结论不服，应通过民事法律途径另行解决，不属于本案审查范围。

在广东长城建设集团有限公司与广州市财政局行政诉讼一案【（2017）粤7101行初478号】中，广州铁路运输第一法院认为本案仅对被告作出的《广州市财政局关于西湖路流水井地块前期投入补偿结算评审结果的通知》的合法性进行审查，是否应责令被告对该《通知》涉及的评审结果进行重新评审，不在本案处理范围，原告若对评审结果有异议，可另寻法律途径救济。由此可见，人民法院通常不支持施工单位提起的针对财政部门的，请求其撤销财政评审结论的行政诉讼，而是建议施工单位通过民事法律途径另行解决争议。

PART 03

实务建议

如建设单位和施工单位双方在合同中约定了“以审计或财评为结算依据”的条款，合同当事人应注意特别约定若该项目未被列入财政评审范围时，则不适用以财政评审结论作为结算依据的约定，避免届时因该约定缺乏客观上的可履行性而引发争议。此外，基于施工单位利益的保护，还可约定建设单位在财政评审程序中的协调义务，例如约定建设单位报送的结算资料内容及建设单位收到后报送财政评审的时限、财政评审超出约定时限的处理方法等。而对于财政评审结论与建设单位和施工单位双方合同约定的计价方式不一致或者财政评审行为本身存在程序问题而影响到评审结论公正的情况的，则可以通过约定“在财政评审违反法律、法规及相关规范性文件的规定对工程结算产生影响”或“在施工单位有证据证明财政评审或审计存在其他不当情形对工程结算产生影响”的情况下排除适用财政评审结论。

在司法实务中，财政评审结论并不总是不容置疑的金科玉律，一旦有确凿的证据证明财政评审结论存在错误的，施工单位可在诉讼过程中向人民法院提出工程造价司法鉴定申请，以查明正确的工程造价，维护自身合法权益。

END

作者简介

张振华

广西万益律师事务所房地产和建设工程部专职律师。

擅长领域：房地产和建筑工程、企业法律风险防范