孙某某诉淄博市公安局周村分局行政不作为案
【核心提示】
“报警和出警记录”属于政府信息范畴，公安机关对申请人提出的此类信息公开申请负有答复义务，应依法予以答复。
【关键词】
报警和出警记录 政府信息 答复
【案情回顾】
因企业拆迁纠纷，厂房多次遭到破环，历次报警后都没有结果。于是，2013年7月15日，孙某某通过特快专递向淄博市公安局周村分局(下称周村分局)递交《淄博市政府信息公开申请表》，请求公开告知其先后六次的报警记录和出警记录。但周村分局在收到信息公开申请后，一直没有予以答复。于是，孙某向周村区人民法院提起诉讼，请求确认被告周村分局行为构成行政不作为，并责令其对原告提出的信息公开申请予以答复。
【办案结果】
淄博市周村区人民法院做出(2014)周行初字第22号《行政判决书》(下称《<22号>行政判决书》)，判令“被告淄博市公安局周村分局于本判决生效之日起十五个工作日内对原告的政府信息公开申请予以答复”。
【律师说法】
按照信息公开“三需要”原则，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。这是《政府信息公开条例》赋予公众的知情权。条例采用列举方式，列明了多种需要由政府公开的政府信息，其中，既有政府应依职权主动公开的，还有政府根据申请人申请而公开的，但这里都没有明确提及“报警记录和出警记录”这一项政府信息。那么，随之而来的问题是“报警记录和出警记录”是不是政府信息?能不能公开?案例中周村分局对孙某某所提申请事项的处理方式是否合法?本文笔者围绕这些问题谈谈自己个人的看法。
该案原被告双方庭审争议的焦点之一就是“报警记录和出警记录”到底属不属于政府信息?该记录的定性结论直接关系着案件审判结果，如果属于政府信息，那么，则属于应该公开范畴，被告周村分局没有依孙某某申请而公开，其行为业已构成违法自不待说;如果不属于政府信息，周村分局的做法又是否合法?
法庭上，被告周村分局辩称“出警记录并非具有结论性，不对原告(孙某某)权利义务产生影响，而是公安机关在履行出警的法定职责中形成的过程性信息，不属于政府信息公开的范围”。对此，笔者代表原告提出了异议。
到底何为政府信息?根据《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。其特征在于：1、该信息制作或保存的主体应该是行政机关(包括受行政机关委托代为行使行政职能的受委托单位)，不能是公司、企事业单位、其他组织或个人;2、要和行政机关履行职责相关联，是因为履行行政职能而发生的，而不是内部管理活动或以民事主体身份实施的行为，如对违纪员工给予的行政处分记录、订立办公用品买卖协议等都和他们对外行政管理职能无关，这些信息都不能算作政府信息;3、保存在一定介质之中，是以纸质、电子数据、光盘等载体记录和保存的信息，如询问笔录、出警视频等。
据此，笔者认为“报警记录和出警记录”属于政府信息范畴，因为，此类记录是由公安机关制作并保存的，是其履行接警、出警法定职责而形成的文字记录、影像资料等，完全符合前文描述的政府信息的特征。
既然属于政府信息，就应该依法公开。“以公开为原则，不公开为例外”，这是我国信息公开制度的基本立场。周村分局以“报警记录和出警记录”是过程性信息而非结论性信息作为抗辩理由，不公开相关信息，个人认为这种观点和做法是完全错误的。
首先，《政府信息公开条例》并没有做出此类区分性规定，作为行政机关在法律法规没有授权的情况下自行设定标准，显然缺乏法律依据，违反了法无明文规定不可为的原则;
其次，即便警情可能涉及刑事案件，涉及刑事侦查活动，也不是一律不得公开。按照吴巡龙教授的观点“侦查得否公开，主要是判断有无合理之侦查公开原因及是否会妨碍侦查不公开之目的，换句话说，不公开是原则，公开是例外，须遵守例外从严认定的原则。而若不会妨碍侦查、公平审判或损害被告、被害人、证人等相关人士之隐私、名誉等人权，即属于可公开的范围。”其实，《信息公开条例》第二十二条也提出了区分处理要求，该条规定“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”。
退而言之，即使“报警记录和出警记录”不属于政府信息，周村分局对孙某某的申请行为不理不睬的做法，本身也不符合《政府信息公开条例》规定的要求。根据该条例第二十一条第一款第二项之规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由，所以，周村分局漠然处之的做法违反了此项规定，已然构成了行政不作为。
综上，不管“报警和出警记录”是不是政府信息，属不属于能够公开的范畴，也不论公开义务主体是不是自己，周村分局作为信息公开申请的受理者，既然收到了申请人提出的此类信息公开申请，就应该依法予以答复，不得以任何形式搪塞和拒绝。否则，就构成《<22号>行政判决书》所认定的行政不作为。
【经验提示】
要让权力在阳光下运行，就必须增加政府透明度，接受公众监督。政府信息公开就不失为一条好途径。一部《政府信息公开条例》，让习惯于管别人的政府和行政机关一下子变成了被别人管的对象，不断地接受公众全方位监督。面对信息公开申请，作为被申请人的政府和行政机关应该坦然处之，积极回应，进行区分处理后，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私不能公开或第三人不愿公开的，抑或自己不是信息的制作者、保存者，无法答复的，应该告知原因;属于可以公开政府的信息，能当场答复的就当场答复，不能当场答复的，应在收到申请后的十五个工作内(延长答复的期限最长不得超过15个工作日)给予答复。
申请人对被申请人不依法给予答复或对答复结果不满意的，有权申请行政复议或行政诉讼。不过，在通过信息公开方式行使知情权时，应当从自身生产、生活和科研的需要出发，而不能任意滥用信息公开申请权，造成不必要的公共资源浪费。
【相关规定】
《政府信息公开条例》
第二条 本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第十七条 行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
第二十一条 对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
(一)属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;
(二)属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由;
(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;
(四)申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十三条 行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
张志同
律师简介 lawyer
张志同，北京京润律师事务所主任，中国社会科学院法学所硕士研究生实践导师，《法律与生活》杂志社特聘专家律师，北京电视台《现场说法》栏目法律专家顾问。曾荣获“律政十大年度精英律师”“海淀区义工之星”等荣誉。
除为中国国际航空股份有限公司、伊利集团北京分公司、中国书法家协会、影星赵文卓等知名企业、社团或个人提供专项法律服务外，还带领团队律师承办过若干起业内具有重大影响案件，如入选2016年征地拆迁领域十大典型案例的江苏省徐州市某区地铁项目征收决定违法案、国务院分别裁决认定江苏省人民政府和安徽省人民政府土地征收审批违法案、最高人民法院撤销山东省高院(2016)鲁行终677号行政裁定，并指令该院再审案、北京市第一中级人民法院判决确认北京市门头沟区人民政府强拆屈**房屋行为违法、 广东省高级人民法院撤销肇庆市人民政府发放给某开发商的土地使用权证案、合肥某区政府作出的房屋征收零补偿违法案等等。
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