引言：张志同律师是北京京润律师事务所主任，默立贤律师是北京京润律师事务所合伙人律师，两位律师均是从业十几年的法律行业劳模，代理案件兢兢业业，善于从多角度出发，办案认真细致，收到过多面当事人表达感谢的锦旗。同样他们的认真负责也被法院所认可，他们代理或指导的案件被评选进入最高院指导性案例，代表了一种肯定与认可。以下为指导性案例，希望对各位法律工作者代理案件有所帮助。
一、王先生诉青岛市市北区人民政府行政强制拆迁胜诉案
【裁判要旨】
人民法院审查诉讼请求是否明确、具体，应根据原告的起诉状等予以综合、审慎判断。有权利则有救济，不告不理是诉讼活动应当遵循的基本原则，有诉不理则系司法之失职。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书(2017)最高法行申587号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：王先生。
委托代理人：默立贤。
委托代理人：张志同。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：山东省青岛市市北区人民政府。住所地：山东省青岛市市北区延吉路80号。
法定代表人：杨旭东，该区人民政府区长。
委托代理人：邓雨明。
委托代理人：刘传龙。
一审第三人：山东省青岛市城市管理行政执法局。住所地：山东省青岛市市南区沂水路7号。
法定代表人：郭继山，该市城市管理行政执法局局长。
委托代理人：国强。
一审第三人：山东省青岛市市北区城市管理行政执法局。住所地：山东省青岛市市北区重庆南路7号-2。
法定代表人：杜杰，该区城市管理行政执法局局长。
委托代理人：于永贵。
委托代理人：徐文栋。
一审第三人：山东省青岛市公安局市北分局。住所地：山东省青岛市市北区宁化路26号。
法定代表人：管恩富，该市公安局市北分局局长。
委托代理人：周绍全。
委托代理人：王彦。
一审第三人：山东省青岛市市北区兴隆路街道办事处。住所地：山东省青岛市市北区万安一路6号。
法定代表人：罗东，该街道办事处主任。
委托代理人：王若亭。
再审申请人王先生因诉山东省青岛市市北区人民政府(以下简称市北区政府)行政强制拆迁一案，不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终677号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员于泓、审判员李德申、代理审判员周觅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
王先生以市北区政府强制拆除其房屋致其合法权益受损为由，向山东省青岛中级人民法院提起行政诉讼，请求确认市北区政府强制拆迁行为违法。
一审法院查明：王先生在拆迁范围内拥有合法房屋一套，位于原山东省青岛市四方区湖岛村34号，建筑面积36㎡。因王先生与拆迁人未能就拆迁补偿事宜达成一致，拆迁人于2010年5月28日以王先生为被申请人向原山东省青岛市四方区房屋拆迁管理办公室(以下简称四方区拆迁办)申请拆迁裁决。2010年7月5日，原四方区拆迁办作出青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决书，裁决如下：(一)王先生应在本裁决书送达之日起十五日内向拆迁人提交货币补偿或房屋补偿的书面选择意见，拆迁人应按王先生选择的拆迁补偿方式对其进行拆迁补偿。若王先生逾期不提交书面选择意见，则由拆迁人按房屋进行补偿。1.王先生若选择货币补偿，拆迁人应在收到其书面选择意见之日起30日内一次性支付拆迁补偿金和住房改善费共计人民币250700元，支付搬家补助费人民币600元和10个月临时过渡费人民币9000元，合计补偿人民币260300元。2.王先生若选择房屋补偿，拆迁人除按规定支付搬迁补助费和临时过渡补助费外还应就地提供新建房屋一处，该房屋建筑面积不低于46㎡，对超出46㎡部分应按每平方米5450元缴纳房款，王先生结算房款后，获取该房屋所有权。(二)王先生应在本裁决书送达之日起十五日内搬出其所在湖岛村34号房屋，并交由拆迁人拆除。任何一方均须按本裁决执行，对不履行本裁决的将依法强制执行。2010年7月8日，原四方区拆迁办将该裁决书留置送达至湖岛村34号。2010年9月30日，拆迁人向原四方区拆迁办提交一份书面材料，载明其开发建设的湖岛小区A、B、D区房屋权属归其所有，用于安置湖岛村拆迁居民。其中，对王先生进行行政裁决的安置用房为：湖岛小区D区8号楼2单元502户，建筑面积62.27㎡。2010年10月14日，原四方区拆迁办组织王先生等人就涉案房屋的强制拆迁问题进行听证。2010年10月19日，原四方区拆迁办以王先生不能自觉履行青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决书所确定的义务为由，向原山东省青岛市四方区人民政府(以下简称四方区政府)申请行政强迁。2010年11月12日，原四方区政府作出《关于实施强制拆迁的通告》(以下简称涉案通告)，通告内容为：(一)强制拆迁范围：湖岛村34号等。(二)上述被拆迁人应在2010年11月20日前自行搬迁，逾期如未自行搬迁，四方区政府将责成有关部门择期实施强制拆迁，以料折抵强制执行费用。该通告未告知诉权及起诉期限。2011年1月7日，原四方区政府作出青四政发〔2010〕1号《关于对湖岛村34号等5户房屋依法实施强制拆迁的通知》，责成原四方区城市管理行政执法局对未在行政裁决书规定期限内自行搬迁的湖岛村34号等5户房屋依法实施强制拆迁。2011年1月12日，王先生房屋被强制拆迁。2015年10月19日，王先生提起本案行政诉讼。另查明，2010年9月2日，原四方区政府受理王先生不服青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决提出的行政复议申请。2010年10月25日，王先生向复议机关递交中止复议申请书。2010年11月2日，山东省青岛市李沧区人民法院受理王先生诉山东省青岛市房地产开发管理局拆迁行政许可一案。该案经两级法院审理，山东省青岛中级人民法院于2013年4月9日以拆迁许可证的发证程序违法为由确认该颁证行为违法，并责令山东省青岛市房地产开发管理局釆取相应的补救措施。
再查明，2011年2月10日，王先生通过特快专递的形式向一审法院邮寄有关材料;2011年3月19日，王先生向山东省高级人民法院以特快专递形式邮寄“王先生诉青岛市四方区人民政府、青岛市城市管理行政执法局、四方区城市管理行政执法局、四方区房屋拆迁管理办公室、青岛市公安局四方分局、四方区兴隆路街道办事处六被告行政起诉状”。2012年12月，原四方区政府与原市北区政府合并为现市北区政府。
一审法院认为：(一)关于诉讼请求是否明确的问题。庭审中，王先生认为其要求确认违法的系一个整体强制拆迁行为，既包括强制拆迁通告违法，也包括强制拆迁实施行为违法。市北区政府作出的涉案通告是2011年1月12日实施的强制拆迁行为的执行依据，王先生对强制拆迁行为不服，应当先行对市北区政府作出涉案通告的行为提起行政诉讼。通过本案起诉材料看，王先生将市北区政府列为被告提起诉讼，因此本案亦应以涉案通告作为被诉行政行为进行审查。(二)关于起诉是否超过法定起诉期限的问题。市北区政府于2010年11月12日作出涉案通告，市北区政府庭审中未提交送达王先生的证据，且该通告亦未告知诉权及起诉期限。庭审中，王先生称其房屋被强拆后，即亲自向一审法院递交行政起诉状和证据，并向一审法院及山东省高级人民法院邮寄涉案起诉材料，且提交了以特快专递形式邮寄材料的查单及详情单。经审查，王先生所述基本属实。因此，应认定王先生起诉未超过法定2年的起诉期限。(三)关于被诉强制拆迁行为是否合法的问题。本案中，王先生在拆迁裁决规定的期限内未履行搬迁义务，且拆迁人已为王先生提供了符合青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决书裁决内容的拆迁安置用房，故根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第二款、第十七条之规定，尽管王先生就该拆迁裁决提起行政复议，复议期间亦不停止拆迁的执行。市北区政府针对原四方区拆迁办的强制拆迁申请，经审查于2010年11月12日作出涉案通告，并责成有关部门择期实施强制拆迁行为，并无不当。据此，一审法院判决驳回王先生的诉讼请求。
王先生不服一审判决，向山东省高级人民法院提起上诉。
二审法院查明：王先生对市北区政府作出涉案通告的行政行为不服，于2010年11月22日向山东省青岛市人民政府(以下简称青岛市政府)提起行政复议。青岛市政府受理其申请并于2016年2月1日作出青政复决字〔2016〕55号行政复议决定书，该决定书载明：王先生不服市北区政府作出涉案通告的行政行为，于2010年11月22日向本机关提起行政复议，本机关依法予以受理。后因审理过程中，本案有关联诉讼和复议案件，且王先生提出了中止行政行为申请，2010年12月6日中止该行政复议，2016年1月29日恢复审理。
二审法院认为：在一审庭审中，王先生明确其主张为“对涉案通告和拆除行为本身”不服，请求对两个行为进行整体评价。一审法院认为王先生对强制拆迁行为不服，应当先行对市北区政府作出涉案通告的行为提起行政诉讼，并将涉案通告作为被诉行政行为进行审查，并无不当。但王先生在提起本案诉讼前，青岛市政府已经受理其针对涉案通告提起的行政复议申请，对此其在一审庭审中曾提到“行政强制行为发生在涉案裁决、强拆通告、拆迁许可、用地批复等复议或诉讼当中”，而一审法院对该主张未予充分查证。一审法院在复议机关已经受理王先生的行政复议申请的情况下，对其起诉予以受理并作出实体判决，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十四条之规定，属于程序违法，应予撤销。王先生如对2011年1月12日的强制拆迁实施行为不服，可另行主张权利。王先生的起诉不具备法定起诉条件，应予驳回。据此，二审法院裁定撤销一审判决，驳回王先生的起诉。
王先生在向本院申请再审时请求：1.依法撤销一审判决、二审裁定。2.依法确认再审被申请人拆除涉案房屋的具体行政行为违法。其申请再审的主要事实和理由为：1.王先生起诉并非针对涉案通告，而是针对再审被申请人的强制拆迁行为，一审判决及二审裁定认定事实错误。2.本案王先生起诉的强拆行为与其另案起诉的涉案通告系不同法律关系，二者不能混淆，其起诉符合法定起诉条件，二审裁定适用法律错误。3.拆迁人并未按照原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条之规定对王先生给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房，故被诉强拆行为不具备法定强拆条件，一审判决适用法律错误。4.王先生已就涉案青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决、涉案通告分别提起行政复议，本案的审理须以上述两案的审理结果为依据，因上述两案均尚未审结，故本案依法应当中止审理。一、二审法院违法不予中止，违反法定程序。
本院另查明：王先生不服市北区政府作出涉案通告的行政行为及青岛市政府青政复决字〔2016〕55号行政复议决定，向法院提起行政诉讼。一审法院以该案属于重复起诉为由，裁定驳回王先生的起诉。王先生不服，提起上诉。二审法院裁定撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。目前，该案仍在审理中。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有具体的诉讼请求以及相应的事实根据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。人民法院审查诉讼请求是否明确、具体，应根据原告的起诉状等予以综合、审慎判断。有权利则有救济，不告不理是诉讼活动应当遵循的基本原则，有诉不理则系司法之失职。本案中，王先生在起诉状及庭审中均表明其诉讼请求为“请求撤销强制拆迁的具体行政行为”，一、二审法院以涉案通告系实施强制拆迁行为的执行依据为由，认为王先生对强制拆迁行为不服，应当先行对市北区政府作出涉案通告的行为提起行政诉讼，并将涉案通告作为被诉行政行为进行审查，于法不符，遗漏了当事人的诉讼请求，且不利于实质性化解矛盾纠纷，原审裁定予以驳回显有不当，依法应当指令再审。考虑到王先生已针对涉案通告及复议决定提起诉讼，该案目前正处于诉讼程序中，山东省高级人民法院应当对此予以关注，在本案处理当中采取适当措施以与之保持协调一致。
综上，王先生的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、第二百零六条之规定，裁定如下：
一、本案指令山东省高级人民法院再审;
二、再审期间，中止原裁定的执行。
审 判 长 于 泓
审 判 员 李德申
代理审判员 周 觅
二〇一七年九月六日
书 记 员 刘 潋
二、刘先生胜诉案，征地补偿安置方案的批准行为，属于行政复议范围和行政诉讼的受案范围
(本案默立贤律师指导当事人进行庭审)
【裁判要旨】
征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡(镇)、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，但是被征收人以公告内容与征地补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)最高法行再99号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘女士。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘先生。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘先生。
刘先生、刘先生的共同委托代理人黄女士。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)长沙市雨花区人民政府。住所地：湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。
法定代表人刘素月，区长。
委托代理人朱江梅，该政府法制办工作人员。
委托代理人张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)长沙市人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道***号。
法定代表人胡忠雄，市长。
委托代理人曹泽龙，该政府法制办工作人员。
一审原告、二审上诉人赵兵祥，男，1960年4月16日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
一审原告、二审上诉人龙小花，女，1986年9月4日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
委托代理人赵国民(龙小花公公)，男，1955年11月12日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
一审原告、二审上诉人赵双全，男，1984年10月15日出生，汉族，住湖南省长沙市雨花区。
再审申请人刘女士、刘先生、刘先生因与赵兵祥、龙小花、赵双全诉被申请人长沙市雨花区人民政府(以下简称雨花区政府)征地补偿安置方案及被申请人长沙市人民政府(以下简称长沙市政府)行政复议一案，不服湖南省高级人民法院于2017年3月23日作出的(2016)湘行终1447号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年10月16日立案受理，并于2017年12月19日作出(2017)最高法行申7743号行政裁定，提审本案。2018年5月10日，本案编立提审案号，并于2018年8月20日下午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人公开开庭，再审申请人刘女士及再审申请人刘先生、刘先生的共同委托代理人黄女士，被申请人雨花区政府的委托代理人朱江梅、张洋菁，被申请人长沙市政府的委托代理人曹泽龙，一审原告、二审上诉人赵兵祥、赵双全，一审原告、二审上诉人龙小花的委托代理人赵国民，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
2010年11月18日，经湖南省人民政府(2010)政国土字第1252号《农用地转用、土地征收审批单》批准，对雨花区黎托乡合丰村、川河村、平阳村、栗塘村集体土地35.2191公顷进行统征，用作黎托片节约集约试点项目(4)建设。2012年4月18日，雨花区政府发布(2012)第004号《征收土地方案公告》。2013年3月21日，长沙市国土资源局雨花分局(以下简称雨花国土分局)发布(2013)第004号《征地补偿安置方案实施公告》(以下简称004号公告)，主要内容为该局拟定了征地补偿安置方案并公开征求意见，雨花区政府已批准该方案，现将黎托片节约集约试点项目4号地项目黎托街道办事处平阳社区范围内征地补偿的有关内容和事项予以公告。该公告同时载明，对补偿安置有争议的，请于公告发布之日起10日内向雨花区政府申请协调，协调不成的依法申请裁决。刘女士等人因对补偿安置有异议，于同年3月27日向雨花区政府申请协调，请求就征地补偿安置标准进行协调并提高。因雨花区政府收到申请后没有处理，刘女士等人遂提起行政诉讼。2014年9月2日，长沙市中级人民法院作出(2014)长中行征初字第00083号行政判决，责令雨花区政府在判决生效后30日内对刘女士等人提出的协调请求依法予以处理。2015年2月26日，湖南省高级人民法院作出(2015)湘高法行终字第17号行政判决，驳回雨花区政府的上诉，维持一审判决。2015年7月21日，雨花区政府组织召开004号公告征地补偿标准协调会。2015年8月3日，雨花区政府作出雨政征协告字(2015)第2号《关于征地补偿标准争议协调意见告知书》(以下简称2号告知书)，主要内容为经协调没有达成一致意见，刘女士等人可向批准征收土地的人民政府申请裁决。刘女士等人遂向湖南省人民政府申请裁决。2015年12月25日，湖南省人民政府作出湘府复告(2015)23号《关于刘女士等6人申请征地补偿标准争议裁决的告知书》，告知刘女士等人向长沙市政府申请行政复议。2016年1月13日，刘女士等人向长沙市政府申请行政复议，请求撤销雨花区政府批准的案涉征地补偿安置方案。2016年4月27日，长沙市政府作出长政复决字(2016)第28号行政复议决定(以下简称28号复议决定)，认为雨花区政府所作批准案涉征地补偿安置方案的行为并无不当，案涉征地补偿安置方案确定的补偿标准符合现行法律、法规及补偿政策的规定，决定维持雨花区政府批准的案涉征地补偿安置方案。2016年5月4日，刘女士等人提起本案行政诉讼，请求撤销雨花区政府作出的案涉征地补偿安置方案及长沙市政府作出的28号复议决定。
湖南省长沙市中级人民法院(2016)湘01行初277号行政裁定认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。刘女士等人诉请的雨花区政府批准雨花国土分局拟定征地补偿安置方案的行为是行政机关内部批准行为，不属于行政诉讼的受案范围，该批准行为的效力已外化为雨花国土分局发布004号公告的行为。刘女士等人如不服该公告行为，应以雨花国土分局为被告向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的，裁定驳回起诉。为此，该院于2016年8月9日在其第五审判庭向刘女士等人就本案被诉行政行为及适格被告等问题进行释明，刘女士等人坚持认为其起诉的被告适格且不同意变更本案被告。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项、第二款之规定，裁定驳回刘女士等人的起诉。刘女士等人不服一审裁定，提起上诉。
湖南省高级人民法院(2016)湘行终1447号行政裁定认为，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同的被告，这是修改后的行政诉讼法作出的新的制度设计，目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。但在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为，这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务，实质上可能对当事人合法权益造成侵害的，仍是原行政机关的行政行为。本案虽然经过复议程序，但是复议机关长沙市政府只是对于雨花区政府原行政行为的合法性予以再次确认，并没有作出影响刘女士等人权利义务的实质性决定。既然雨花区政府的批准行为不是行政诉讼的受案范围，雨花区政府不是本案适格的被告，那么以雨花区政府批准行为为基础的长沙市政府的行政复议行为当然也不是行政诉讼的受案范围，一审依法驳回起诉是对全案起诉的驳回，既包括驳回刘女士等人针对原行政行为的起诉，也包括驳回针对复议决定的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
刘女士等人申请再审称：雨花区政府象征性地组织对案涉征地补偿安置方案的协调会议，与申请人未达成一致意见的情况下，作出2号告知书，证明雨花区政府经协调后仍然确定原征地补偿安置方案。申请人不是“因不服雨花区政府批准雨花区国土局拟定案涉征地补偿安置方案而申请行政复议”,而是不服雨花区政府作出的2号告知书和长沙市政府作出的28号复议决定。一审在长沙市政府和雨花区政府未到庭的情况下，由代理审判员一人进行询问，之后合议庭未组织开庭审理，审理程序违法。请求撤销一、二审行政裁定，改判撤销长沙市政府作出的28号复议决定，撤销雨花区政府作出的2号告知书，责令雨花区政府依法重新对004号公告组织协调。
雨花区政府答辩称：雨花区政府批准涉案《征地补偿安置方案》的行为符合法律规定，且该批准行为系内部审批过程，对申请人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。004号公告的拟定发布主体并非该府，而是雨花国土分局，该府不属于适格被告，且本案起诉已经超过法定起诉期限。该府组织实施的征地补偿协调行为符合法律规定，且已经为长沙市中级人民法院执行终结，补偿标准符合法律及省市区现行征地补偿安置的法规政策规定。(2012)第004号《征收土地方案公告》及004号公告的合法性已经过法院生效裁判认可。请求驳回再审申请。
长沙市政府答辩称：刘女士等人因不服雨花区政府批准的案涉征地补偿安置方案提出行政复议申请。该府受理后在7日内将复议答复通知书及复议申请书副本发送给雨花区政府。2016年2月5日，雨花区政府提交行政复议答复书及相关证据材料，因案情复杂，该府将行政复议审理期限延长30日。经书面审理后，该府认定案涉征收补偿标准适用法律正确，并无不当，遂作出28号复议决定并邮寄送达。该府行政复议认定事实清楚、程序合法，一、二审裁定于法有据，请求驳回刘女士等人的再审申请。
一审原告、二审上诉人赵兵祥、龙小花、赵双全陈述称，雨花区政府协调过程不合法，本案没有错列被告，请求法院公正审理。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国法(2011)35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》则规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据上述规定，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议仍不服的则可以提起行政诉讼。
《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第七条、第十一条之规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订的征地补偿安置方案，须经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。也就是说，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡(镇)、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，但是被征收人以公告内容与征地补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。
本案中，刘女士等人因对案涉征地补偿安置方案中的补偿标准有异议，向雨花区政府申请协调，在雨花区政府协调不成并作出2号告知书后，刘女士等人按照湖南省人民政府的指引向长沙市政府申请复议，并在长沙市政府作出复议决定后提起本案行政诉讼。刘女士等人提起诉讼符合法定起诉条件，人民法院应予依法受理。一审认为“雨花区政府批准雨花国土分局拟定征地补偿安置方案的行为是行政机关内部批准行为，不属于行政诉讼的受案范围，该批准行为的效力已外化为雨花国土分局发布004号公告的行为，刘女士等人如不服该公告行为，应以雨花国土分局为被告向人民法院提起诉讼。”如前所述，雨花区政府批准征地补偿安置方案的行为并非内部行为，属于行政复议范围及行政诉讼的受案范围。刘女士等人一审诉讼请求为“请求撤销雨花区政府作出的案涉征地补偿安置方案及长沙市政府作出的28号复议决定”，并非不服雨花国土分局作出004号公告的行为，且该公告行为一般情况下也不属于行政诉讼的受案范围。一审以刘女士等人错列被告且拒绝变更为由裁定驳回起诉，认定事实不清，对于刘女士等人作出的释明指引缺乏法律依据，应予纠正。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。行政复议法及其实施条例则对行政复议申请条件包括行政复议范围作出相应规定。一般情况下，行政复议范围和行政诉讼受案范围是一致的，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼。新修订的行政诉讼法也专门设计了作出维持复议决定的复议机关作为共同被告的制度设计。但是，在实践中确实存在申请人的复议申请本不属于行政复议范围或不符合其他申请条件，复议机关仍然予以受理并作出复议决定的情形。为此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。人民法院对于经复议机关作出维持决定，是否可以作出一并驳回起诉的裁定，应该建立在对原行政行为可诉性判断的基础之上。如果原行政行为不属于行政诉讼受案范围，则对原行政行为予以维持的复议决定当然也不可诉，人民法院可以作出一并驳回起诉的裁定。本案中，雨花区政府批准案涉征地补偿安置方案的行为属于行政复议范围，同时也属于行政诉讼受案范围。刘女士等人系不服案涉征地补偿安置方案，向长沙市政府提出行政复议申请。刘女士等人依照法定程序申请行政复议，进而将雨花区政府及长沙市政府作为共同被告提起行政诉讼，符合法律规定。二审认为“以雨花区政府批准行为为基础的长沙市政府的行政复议行为当然也不是行政诉讼的受案范围”，认定事实不清、适用法律错误，亦应予以纠正。
综上，刘女士、刘先生、刘先生的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。一、二审裁定适用法律错误，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省长沙市中级人民法院(2016)湘01行初277号行政裁定;
二、撤销湖南省高级人民法院(2016)湘行终1447号行政裁定;
三、指令湖南省长沙市中级人民法院继续审理本案。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 刘艾涛
二〇一八年八月二十二日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
三、刘某诉北京房山区政府没收物移交批准案
【裁判要旨】
行政机关作出行政行为，不仅应当符合法律规范明确具体的规定，也应当符合基本法律原则。被诉行政行为虽不违反法律规范明确具体的规定，但存在明显不当情形的，人民法院应当依法判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。
【基本案情】
原告刘某系北京市房山区窦店镇望楚村村民。2015年9月2日，北京市国土资源局房山分局(以下简称房山国土分局)针对原告刘某举报的北京市房山区市政市容管理委员会(以下简称房山市政市容委)在窦店镇望楚村石夏路东延工程项目建设中存在的违法占地建设行为，依法作出《国土资源行政处罚决定书》，其中一项处罚内容为没收房山市政市容委在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施。该决定生效后房山国土分局在法定期限内未主动履行移交处置职责，原告刘某向北京市东城区人民法院提起行政诉讼，诉讼期间房山国土分局就该决定书中涉及的被没收的建筑物及其他设施的移交问题向北京市房山区人民政府(以下简称房山区政府)提出罚没移交请示，建议鉴于道路工程的特殊性以及后期移交的紧迫性，由区政府指定建设主体部门为接收部门，统一进行移交。后房山区政府对该请示作出批示。房山国土分局根据房山区政府的批示，将上述决定书中涉及的被没收的建筑物及其他设施移交给被处罚人房山市政市容委进行处置。原告刘某认为房山区政府的批准行为违法，向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销房山区政府作出批示的行为。
裁判结果
北京市第四中级人民法院经审理认为：根据《国土资源行政处罚办法》第三十五条的规定，国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟定处置方案报本级人民政府批准后实施。本案中，《国土资源行政处罚决定书》系针对房山市政市容委未经批准非法占用土地行为作出的处罚决定，房山市政市容委系被处罚人，被告房山区政府批示将没收房山市政市容委在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施移交给房山市政市容委自身处置，明显不当，且无法真正实现对该没收处罚的履行，从而导致《国土资源行政处罚决定书》得不到实质意义上的执行。因此，房山区政府对房山国土分局的罚没移交请示作出的批示行为属明显不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项的规定，北京市第四中级人民法院判决撤销被告房山区政府作出的上述批示。
一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。
典型意义
本案是北京市第四中级人民法院审理的首例涉及对被没收建筑物及其他设施进行移交处置的行政案件，也是首次适用修改后的行政诉讼法第七十条第(六)项的规定以被诉行政行为明显不当为由判决撤销该行政行为的案件。在原行政诉讼法规定人民法院可以判决变更显失公正的行政处罚的基础上，修改后的行政诉讼法增加了适用于所有行政行为的“明显不当”审查标准。之所以增加该项标准，是由于机械式的合法性审查不能满足实践需求，全面的合理性审查却又偏离诉讼制度定位和实际情况，将行政机关行使自由裁量权过程中明显不当的情形纳入合法性审查范围，既坚持了原则，又有利于推动实质性解决行政争议。从实践情况看，行政行为明显不当主要表现为处理方式违反比例原则、缺乏正当理由的区别对待、未考虑相关因素、违背业已形成的裁量准则等情形。据此，根据修改后的行政诉讼法第七十条的规定，人民法院既要审查被诉行政行为是否存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越法定职权等情形，也要审查被诉行政行为是否存在滥用职权和明显不当的情形，人民法院对行政行为的合法性审查在内涵上更加丰富，对行政机关依法行使职权的监督更加有力。因此，行政机关既应合法行政，又应合理行政，切实增强依法行政的意识与能力。
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