张海林
民国年间蓬蓬勃勃的地方自治活动已经引起史学界相当的关注，相关的论文不时见之于报刊杂志。但对民国自治运动的发端源头——晚清地方自治，史学界则似乎有意无意地予以回避。之所以如此，是因为辛亥以降，受资产阶级革命派政治宣传的影响，学术界普遍存在一种对满清政府及其政策深恶痛绝的情绪，以致我们对晚清政府的某些政策措施一直不甚了了。本文不揣冒昧，以苏州地区为个案，着重探讨晚清地方自治的内容、实质及其历史影响。
一
1906年左右，清朝统治集团中一些开明人物开始提出实行地方自治的主张。南书房翰林吴士鉴率先上奏朝廷，提议仿照东西方良法，在中国推行地方自治，以达到“上下相维，内外相制，主权伸而民气和，举国一心，以日进于富强”的目的（注：《南书房翰林吴士鉴请试行地方自治折》，见《清末筹备立宪档案史料》（中华书局，1979年），下册，第711—714页。）。随后，出使俄国大臣胡惟德等也上书朝廷奏请颁行地方自治制度。
在群臣呼唤下，清廷于1907年发出上谕，同意在部分省份先行试办地方自治。1908年，清廷在公布的九年预备立宪上谕中允诺七年内完成地方自治，以为立宪政体打下基础。1909年初，清廷又陆续公布了《市镇乡自治章程》、《市镇乡自治选举章程》、《府县自治章程》、《府县自治选举章程》等有关地方自治的法律性文件。清廷在公布这些章程时强调地方自治的意义说：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著民政部及各省督抚饬所属地方官……迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误。”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第643页。）把地方自治作为立宪新政的基础，且严令优先开办，不得延误，表明清廷此时推行地方自治的用心还是真诚的。与成立责任内阁相比，实行地方自治对皇权的冲击毕竟要间接得多，清廷在这一点上率先让步应在情理之中。后人似不必将清廷允准地方自治一概斥之为“玩弄政治权术”。
清廷有关地方自治的政策是面对全国各地的，但各地自治实践活动的成败得失因地方人民素质的高低表现出极大的差异。苏州是苏南的中心城市，具有悠久的崇文重教的传统。特别是明中叶以后随着江南经济的迅速发展，富而好文也成为一种社会时尚。近代开放通商之后，苏州的新式学堂和留学教育活动更是如火如荼，为天下之先。一方面是社会经济的繁荣，一方面是文化教育的发达，这两方面的合力赋予苏州市民较高的文化素质和较强的自治能力。而此一“人的因素”决定了苏州地方自治活动能够先于中国其它城市而展开。
苏州地方自治活动起始于成立自治筹办处与城厢自治公所及自治议事会。
大约在1907年9月，苏州成立了苏省地方自治调查研究会。 该社会团体后来与官方合作，于1908年扩充并改名为苏省自治局，内附设自治研究所。同年年初，苏州官绅又为成立江苏省谘议局在沧浪亭设立谘议局筹办处。该处除同城之抚藩府县各级长官外，约有绅士72人（注：叶昌炽：《缘督庐日记》戊申正月十五日；戊申正月十七日。）。1909年，苏属所设谘议局筹办处归并江宁。苏州官绅将原谘议局筹办处之一部合于自治局，统称为江苏省苏属地方自治筹办处。据《江苏自治公报》所刊《自治筹办处办事章程》，我们知道办事处“员司有总办三员，以藩、学、臬三司充之。会办一员、总理二员，以本省绅士充之。协理二员，以本省绅士充之。参议无定员，以各属绅士充之。提调一员、顾问四员，下设四科，科长、科员若干人，官绅并用”（注：《本处办事章程》，见《江苏自治公报》第二期。）。显然，自治筹办处是一个半官半绅或半官半民的地方自治权力机构，它的出现一方面暗示着苏州地方自治活动中传统官权的十分沉重，反映了东方社会早期现代化的共同特征；另一方面也说明民间自治力量在不断抬升，它们已经获得了“准官方”机构的法定地位。
自治筹办处采合议制形式办公。它的办公章程与议事细则都带有明显的资本主义精神。如办公章程中有这样几条：“本处饭食均有定时，办事人员如有后时，另食及另留膳者均由该员自给膳费”；“本处开列办事各员一览表，备载衔名、出身、到处年月、薪水数目、字号、籍贯，以便考核”；“本处人员在办公时间，非有关于本处事件不得随意会客”；“本处每日办公时刻春季冬季午前九时起至十一时止，午后一时起至四时止，夏季秋季午前八时起至十时止，午后二时起至五时止”；“三处公役凡门号房及收送公文之役均归庶务科管理稽查，概不得收索规费”（注：《江苏自治公报》第三期。）。议事细则也写道：“议决可否之时以多数定之，决定之后会员中尚有异议要求更议，会长得咨问在场会员，决定其异议之可否，否决者不得更议”；“会议时有必须调查而后决者，得由会长指定调查员先行调查，定日更议。”（注：《筹办处议事细则》，见《江苏自治公报》第四期。）
苏属地方自治筹办处的主要事务是筹办下属城、镇、乡的自治公所。它的第一次会议的决议是这样写的：“城、镇、乡同为下级之地方自治团体，苟能同时举办，令一、二年间各厅、州、县合境之地无不规模具备，岂非上愿？然而教育既未普及，程度自有不齐，乡间之风气不及城厢之开明，无可强也。因势利导之法，宜令各厅、州、县先就城厢地方首先兴办，以动乡民之观感，然后自镇而乡，逐渐推行。”随后拟定了《各属筹备自治公所简章》和《各属筹办自治公所办法》，规定自治公所成员构成为“所长一人；副所长二人；参议无定员；调查员数由所长共同酌定；司选员临时推充；常驻办事员一人；书记一人；会计兼庶务一人”；“需用经费由官绅协力筹之”（注：《江苏自治公报》第一期。）。为了加快自治理论与思想的普及，筹办处所属之自治研究所自1909年7月起开办每期为时8个月的自治培训学校，“以教授关于地方自治诸学科，养成办理各厅州县研究所人才为宗旨”。从当年《东方杂志》所载《江苏研究所章程》，我们得知其具体课程是：一、宪法纲要；二、法学通论；三、现行法制大意；四、谘议局章程及选举章程；五、城镇乡地方自治章程及选举章程；六、调查户口章程；七、其他奏定有关自治及选举各项法律章程；八、自治筹办处所定各项筹办方法。而根据《江苏自治公报》，我们又知道其所聘教员大多为自日本学习归国的留学生，如“日本早稻田大学毕业生雷奋，日本法政大学毕业生廪生潘承锷、日本法政大学毕业生优贡费廷璜、日本早稻田大学毕业生杨廷栋、日本大学法学士戴良弼”等（注：《呈报派定自治研究所各员及减支薪水文》，《江苏自治公报》第四期。）。学员人数和资格则是：“学员定八十名，通饬各府厅州县每属选送二人。惟长元吴三县为省会之区，须宽送几个以宏造就，但至多不得过四人。各属选送学员须具有左列资格：一、在该地方继续住居三年以上及有职业者；二、年龄须在二十五岁以上五十岁以下者；三、品行无亏者；四、文理清通者；五、身体健全者；六、未犯国律明载之刑罚者；七、不梁嗜好者。”（注：《东方杂志》第六年第七期，宪政篇。）
在筹办处的督导下，长、元、吴三县于1909年7月15 日在苏城元妙观成立城厢自治公所。此时，清廷民政部的“自治章程”还未颁布，全国只有直隶、奉天、广东等少数省份成立了自治研究所（注：《宪政馆考核第一届筹备成绩折》，《东方杂志》第六年第六期。）。
长元吴自治公所设正、副所长三人，参议员、名誉咨访员、编辑员、会计员、驻所办事员、书记员、庶务员若干人，采用委员会议制进行工作。“除参议咨访各员以每月第二、第四星期为常会会期外，其余均常川到所”（注：《长元吴自治公所暂时规约》，《江苏自治公报》第四期。）。
地方自治公所的权限和职责是“决议处理地方之政”。清廷《城镇乡地方自治章程》规定的地方之政包括：一、本城镇乡之学务，中小学堂，蒙养院，教育会，劝学所，宣讲所，图书馆，阅报社；二、本城镇乡之卫生，清洁道路，施医药局，医院、医学堂，公园，戒烟会；三、本城镇乡之道路工程，改正道路，修缮道路，建筑桥梁，疏通沟渠，建筑公用房屋，路灯；四、本城镇乡之农工商务，改良种植牧畜及渔业，工艺厂，工业学堂，劝工厂，改良工艺，整理商业，开设市场，防护青苗，筹办水利；五、本城镇乡之善举，救贫事业，恤嫠，保节，育婴，施衣，放粥，义仓积谷，贫民工艺，救生会，救火会，救荒，保存古迹；六、本城镇乡之公共营业，电车，电灯，自来水，其他关于本城镇乡公共营业之事；七、因办理本条各款筹集款项等事（注：《东方杂志》第六年第一期，宪政篇。）。苏州城厢自治公所基本上是遵循清廷自治章程运作的。
在此前后，苏州城郊及所属州县也纷纷成立自治机构。如吴县所属的木渎镇绅士顾彦聪等主动上书苏抚陈夔龙，请求在木渎镇成立“自治会”，“凡镇中所有修造桥梁、掩埋暴露、施送棉衣米药等事及已办之学堂局所并一切地方公务悉隶该自治会”。苏抚认为“该绅等所呈办法尚无流弊”，“准其照章试办，并饬县刊发木质信章，俾资循守”（注：《东方杂志》第三年第十二期，地方自治汇志。）。再如常昭两县绅士呈请苏抚批准成立自治会，制定办事大纲六项：一清理财政；二振兴实业；三保卫治安；四规划工程；五补助教育；六改良风俗（注：《东方杂志》第四年第二期，各省内务汇志。）。
1910年5月《东方杂志》发表“论说”， 对全国各地自治活动进行评价。“论说”写道：“城自治一律克期成立，惟有江苏之苏藩所属厅州县城。各属城议事会，议案灿然具备，地方利弊居然有负责任之主体，视彼（视他省）侈陈学员之数、研究所之数者，功用何如！苏人长此，推及于镇乡，举隅于厅州县，数年之后，必且特拔于全国各地方之上。”（注：《东方杂志》第七年第五期，论说。）
如果说苏省地方自治筹办处还带有半官方色彩的话，那么在它督导下成立的地方自治公所则显然是一个民间自治机构。这不仅可以从清朝中央禁止现任地方官吏及军警担任自治公所“职员”的规定得到断定，还可从它的组织成员实际上几乎都是民间绅商得到证实。苏商总会档案中收有一份《长元吴自治公所成立会公启》，在上面落款的有28人，几乎全部是苏州民间的头面绅商（注：章开沅等编：《苏州商会档案丛编》第一辑，第1224页。）。
但是，民间绅商还不等于民选绅商。按照清廷宪政编查馆奏定的《城镇乡地方自治章程》，地方自治机构分为自治董事会与议事会两项，其成员均由本地选民选举产生。《城镇乡地方自治章程》第五节“居民及选民”项规定的选民资格及权限是：“城镇乡居民具备左列资格者为城镇乡选民：一、有本国国籍。二、男子年满二十五岁者。三、居本城镇乡接续至三年以上者。四、年纳正税或本地方公益捐二元以上者……城镇乡选民按照本章程规定，有选举自治职员及被选举为自治职员之权。”（注：《东方杂志》第六年第一期，宪政篇。）对照之下，由地方民流绅商垄断的苏州自治公所在现代性或民主性方面还不及宪政编查馆的《城镇乡地方自治章程》。这也几乎是此一时期中国各地自治公所的普遍情形。
与苏州自治公所相为表里的苏州城厢自治议事会的民主成份显然要多于自治公所。从当时报载的自治议会产生程序中，我们得以知道城厢自治议事会完全是一个民选机构，其产生至少经过“呈报确定城乡区域”、“调查户口总数及选民资格”、“编造选举人名册”、“宣布选举人名册并发选举传单”、“选举人声明错误遗漏及监督更正”、“乙级投票”、“乙级开票检票”、“甲级投票”、“甲级开票检票”、“榜示当选人姓名及发知会书”、“当选人呈明情愿应选”、“发给当选执照并呈报督抚”、“议事会互选议长副议长选举总董董事及名誉董事”等程序（注：《江苏自治公报》第一期。）。长元吴三县城厢自治议事会于1910年4月如期成立，共有议员60人。 由议员互选的议长为潘祖谦，副议长为吴本善。
长元吴城厢自治公所与议事会是在官方支持下成立起来的民间自治组织。然而它们一旦成立，就与官方处在相对矛盾的地位。1910年9月，长元吴自治公所和议事会在议长吴本善、副议长韩庆澜主持下通过决议案，要求苏州农工商务局根据省谘议局所通过的法案精神，“将城区荒地全数拨归自治公所作为自治公产，并移交原有荒册，以便照册收管”。但农工商务局“置之不复，反将城厢荒地招人承领”。长元吴自治公所和议事会立即为此上书谘议局，要求后者出面干预。谘议局为此通过《呈报督抚收受长元吴城厢自治议事会请议收管该城厢荒地案文》，要求江督苏抚遵照谘议局议决之案，札饬农工商务局实行（注：《长元吴自治议事会请议书》，《江苏谘议局第二年度报告》第二册。）。这一官民之争因武昌起义的爆发未有最终结果，但它的出现就已经说明地方民意机构必然对地方官权形成制约。
二
筹办江苏省谘议局议员选举是清末苏州地方自治活动的一大项目。
在清末各省谘议局中，江苏谘议局是筹备较早议员人数也较多的一个。自1908年8 月宪政编查馆奏定《各省谘议局章程并议员选举章程》公布之日起，江苏绅商就全面行动起来。工商报学各界广泛参与了谘议局的前期筹备工作，其中尤以工商资产阶级最为积极活跃。9 月下旬，在张謇等人的发起联络下，江苏省工商报学各界连续数天在上海开会集议，成立谘议局议员选举调查会，“首发布告，为天下先”，并以江苏全省士民大会的名义“上呈督抚催办谘议局”（注：《东方杂志》第五年第九期，宪政篇。）。随后，江苏谘议局筹办处在苏州宣告成立。
在谘议局筹办处的组织下，苏藩所属各地广泛进行选民的调查与登记工作。《江苏自治公报》记载其事说：“苏城开始调查选民，并先期张贴传单通告，居民凡纳正税或公益捐之纸，均须检出以备调查。如合格始得为选民。”（注：《江苏自治公报》第三期。）苏抚瑞澂向清廷报告苏州的调查情形说：“查调查户口照章以布政司或巡警道为总监督，厅、州、县为监督……从本年七月初一日起，先由各属城治推及乡、镇，以次调查。今江苏巡警道一职尚未设立，前抚臣陈于会议厅集议，以布政司为总监督，即在布政司衙门派委专员管理。”（注：《苏抚瑞澂陈明筹办宪政情形折》，章开沅等编：《苏州商会档案丛编》第一辑，第1229页。）调查的结果是，苏属五府州共有合格选民59，643人，其中苏州府属11个厅县，共有选民10，258人。苏城同治之三县即长洲、元和、吴县合计有选民4，062人（注：《江苏省苏属筹办处分配选举议员文牍》，《东方杂志》第六年第三期，宪政篇。）。
合格选民人数如此之少，一是由于舆论宣传不周。有些富户不了解调查户口的用意，害怕官方借户口数据对他们进行敲剥，有意躲避登记。二是由于宪政编查馆奏订之《各省谘议局章程并议员选举章程》所定选举人资格标准过高，限制过严，把妇女、贫民、军、警、官、吏、僧、道及在校学生均排除在外。这两方面因素的作用，使得苏州府263 万多人口中只有10，258个谘议局议员选举的合格选民， 选民只占总人数的0.39％。这不能不说是一个历史的大遗憾（注：参阅王树槐：《中国现代化的区域研究——江苏省》，第177页。）。
江苏是谘议局议员选举调查活动除直隶以外“最为踊跃”的省份，而苏州在江苏各城市中又名列前茅。《申报》在1908年10月曾就各省“筹办之成绩。列表一幅，对比各省进行之程度。江苏苏属，特别是苏州的谘议局选举活动走在全国的最前列（注：《东方杂志》第五年第十期，宪政篇。）。
由于清廷《各省谘议局章程及选举章程》规定各省谘议局议员数额由“各省取进学额及漕粮之数”决定，江苏谘议局议员数额较他省为多，计121人。又由于苏属府州县赋额超过宁属府州县， 苏属议员额又多于宁属，为66人，宁属则为55人。以66除以苏属总选民人数，苏属平均每903位选民得选出议员1人（注：《东方杂志》第六年第三期，宪政篇。）。
像全国各地的谘议局议员选举一样，苏属的议员选举也采取初、复两轮选举制。初选以厅州县为选举区，复选以府直隶厅州为选举区。苏州初选由同城长元吴三县分别进行，复选则合府为之。按规定，初当选人数是复当选人数的10倍。所以苏州一府初选当选人数为110人， 复选当选人数为11人。经过两轮角逐，至1909年6月2日，苏州府的金祖泽、方还等11人当选为江苏省谘议局正式议员。
选举是一场激烈的竞争。苏属选举特别是初选表现得尤为明显。竞选者中甚至有不惜“运动”、“诉讼”、“虚腾谣诼”而求当选者，可见苏州绅商对此次选举之看重。对此不甚理解的《东方杂志》发表评论说：“即如初选当选，于求为议员之本意，有何关涉？而各处乃以运动剧烈闻……其间有实行诉讼，有虚腾谣诼，事多细碎。且所竞不过作一选举人。”（注：《东方杂志》第六年第四期，宪政篇。）这则材料从反面说明了民间政治参与欲望的强烈。
苏州的谘议局议员选举是苏州历史上第一次地方选民直接选举。它有许多特点值得我们注意：第一，读书人特别是新式学堂学生和留学生在选举资格方面拥有优先地位。选举章程规定，不识文意者不得有选举权，生员、高等小学堂毕业、奖励之廪增附生及所有中等以上学堂毕业生和归国之留学生有当然之选举权。苏州旧式与新式学堂及留学教育均极发达，这类知识型选民和当选人数因而较多。以留学生而论，当选者中的杨廷栋、潘承锷、方还等都是日本归国的留学生。第二，籍贯意识稍趋淡泊，寄居之工商业者的选举与被选举权得到肯定。一省之内寄居异府异县者，只要置有产业，“准其在寄居地方投票，其寄居年限及产业多少均可不论”，而外省之工商业者在苏只要住满10年也与本省一律看待（注：《东方杂志》第六年第一期，宪政篇。）。这有利于工商资产阶级进入民意机构。第三，现任官吏无选举权与被选举权。宪政编查馆规定，官吏与幕友暂停选举权与被选举权，“以防旷职及干涉勾通等弊”（注：《东方杂志》第六年第一期，宪政篇。）。这就避开了官权对民意机构的直接渗透，也为以后民权的张扬打下了基础。
苏州谘议局议员的选举总体上说是相当成功的。选出的议员大多为地方俊杰之士。张孝若在论及江苏谘议局及议员的时候称赞说，“差不多完全是人民的意志自动的认为优秀可靠，就选他出来……那当选的议员，也人人自命不凡，为代表民意力争”（注：张孝若：《南通张季直先生传记》，第143—144页。）。这也符合大多数苏籍议员的品格与表现。在后来谘议局议员与地方官权的斗争中，苏籍议员总是立于斗争前端的“锋线人物”。如苏州选出的副议长蒋炳章在1910年与议长张謇、副议长仇继恒带领101位议员集体辞职， 以抗议两江总督张人骏“有意破坏预算”，践踏民主程序。苏州府籍议员杨廷栋、潘承锷、方还等还多次在谘议局会议上提出动议，参劾或谴责地方官员贪赃枉法与破坏地方自治的劣行。
三
建立市民公社是清末苏州最具特色的一项地方自治活动。它最早出现于1909年。该年6月有洋货业商董施莹向苏州商务总会、 苏属地方自治筹办处及府县衙门上递呈文说：“观前大街，分为观东、观西二名称，地居冲要，店铺林立，从前办理各事，虽有施行之效验，尚无联合之机关。商等目击情形，急思振作，爰拟组织公社……如关于卫生、保安等类，集思广益，实力试办，取名苏州观前大街市民公社。”（注：《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史丛刊》（中华书局，1982年版）第四辑，第87—88页。）苏州商务总会及地方各行政机关均同意其申请，准予立案。随后，其他街道的市民也纷纷仿效。1910年7月， 韩庆澜等商人呈文苏州商务总会，声称商民有办理地方自治之义务，请求允准成立苏州阊门外渡僧桥四隅市民公社。同年9月， 金阊下塘大街商人曹永暹等也申请组织市民公社。至辛亥革命为止，苏州城区共成立了四处市民公社，即观前市民公社、渡僧桥四隅市民公社、阊门下塘桃坞市民公社和道养市民公社（注：曹允源：《吴县志》卷三十一，公署。）。
苏州市民公社的活动轴心为街道或区域，是作为地方自治的一项重要内容而举办起来的，如道养市民公社在其成立时宣称：“地方公益，在市民义不容辞；社会安宁，虽商界责无旁贷”，“职商等实为地方公益、社会安宁起见，义务所在，责任必承”（注：《辛亥革命史丛刊》第四辑，第92—93页。）。观前市民公社宣布其宗旨为“合无数小团体成一大团体，振兴市面，扩张权利，不惟增无量之幸福，更且助宪政之进行”（注：《苏州观前大街市民公社缘起》，《辛亥革命史丛刊》第四辑，第59页。）。其它各市民公社也都声称把“办理本区域自治范围以内一切公益之事”作为自己的目标。
苏州市民公社均订有完备的章程。根据章程，每个市民公社基本上都设有正副总干事二三人。其下设有评议会，有评议员若干人，其职责是评议公社一切事宜，相当于公社的立法议事机构，凡关于市政兴革诸事以及公社内经济之预算、决算，经评议会过半数决议者方能施行。不论是正副总干事还是评议员，都是由全体社员选举产生（注：《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史丛刊》第四辑，第98页。）。在正副总干事和评议会之下又建立会计部、庶务部、书记部、消防部等分任具体事务。
市民公社的主要工作，最初注重于疏浚河道、修路筑桥、建置路灯等市政建设，以后逐步扩展到卫生消防、治安及社会福利事业。尽管市民公社办理的是传统地方行政机构所应从事的事务，但它在性质上却与传统的行政机关明显不同。
首先，市民公社的主体是“市民”，即包括工商资产阶级、城市知识分子、店员、小手工业者各阶层在内的以商业资产阶级为轴心的市井居民，而非封建国家通过科举认可的正式官吏。一定区域内的居民“但有社员介绍”就可以成为社员并参与地方事务。而根据现有资料分析，清末成立的市民公社的成员特别是领导成员大多为“经营商业历有年所”的“职商”。如观前大街市民公社的第一届总干事两人，一人为发起人施莹，是怡和祥洋货店商董，一人为蒋仲君，是振源永绸缎庄主人。苏州市民公社档案中留有观前大街市民公社职员名单及其所属店号，从中也可以清楚地看到商人在其中的绝对优势地位（注：《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史丛刊》第四辑，第112页。）。 由于商人占据绝对优势地位，其财产原则被贯彻到市民公社的社务活动之中。几乎每一个市民公社都规定了只有纳款才能成为选举人。这种基于财富而非权位功名的选举人资格规定，透现出近代资本主义的晨光。
其次，它吸纳了现代社团的民主精神和契约规范，表现出崭新的工作作风。每个市民公社的公职，从总干事到评议员到会计员，都是由公社社员经过投票公开选举出来的，每个社员“均有选举职员及被选举为职员之权”。市民公社内部实行多权分立、相互制约的工作原则，正副干事、评议员、调查员、会计员、查账员及一般社员的权利与义务在工作章程中规定得清清楚楚，相互监督，任何人都难以绕越他人而独断专行。市民公社的各项重要事务，也必须经集体“会议”或投票表决。其会议有常会、年会、特别会等名目，全体社员均有权参加这些会议，有权在会上陈述自己的观点。每年年终或工程结束之时，总干事和经办职员必须将收支细目向全体社员报告。显然，所有这些都有利于地方政治的民主化与公开化，有利于克服中国地方行政机关的两个癌病——家长制与贪污腐败。
再次，市民公社在行政关系上不隶属于清朝地方衙门，而隶属于苏州总商会。苏州市民公社在开办之初，曾发生过行政隶属问题的争执。长元吴三县地方官曾根据清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》中“城镇乡自治职务以该管地方官监督之”的规定，提出“地方自治所以辅官治之不及，即应受监督于该管地方官”。但是，苏州各市民公社主要领导人大多同时是苏州商会中人物，如观前大街市民公社首任总干事施莹是商会的主要会员，评议部职员倪开鼎是总商会协理，评议部职员庞鼐君、调查部职员黄驾雄是苏商总会的议董。所以，他们宁愿接受苏商总会领导，而不愿把清朝的地方官作为自己的主管机构。他们向商务总会报告社务、申请资助及请求方案，并不理会官方对地方事务的干预。在市民公社的斗争及商务总会的支持下，地方当局最终不得不承认苏州商务总会拥有“综握”市民公社之权。地方官府有事在基层贯彻，也往往移请商会转饬市民公社。市民公社特殊的隶属关系一方面表明官权在地方政治中的弱化，另一方面也表明以商业资产阶级为核心的市民阶层在地方事务中权力份量的加重。在这种官权与商权的消长之中，社会正从传统向现代转进。
综括说来，清末苏州的地方自治在民权普及方面还远达不到当时西方国家的水平。它在不少地方留下了旧社会的疤痕。但它毕竟在民权基本建设方面迈出了第一步，在中国地方政治史上具有划时代的意义，开启了后来民国地方自治活动的先河。当时的不少有识之士对此已有所认识，有一篇社论写道：“今之议者，徒见于一乡一邑之间，不肖绅衿武断闾里，吐刚茹柔，遂谓地方自治必不可行。是则惩羹吹薤之甚者矣。今豪强之所以能为暴于乡里，正以法律之疏阔与民权之微弱已耳。苟其内参朱子吕氏乡约之遗规，外取列国市府议会之新制，合之以吾国之内情，酌之以今日之现势，定为成宪，俾天下相与遵守，有背此法令者，与众弃之，剥其权利，俾不得与于公民。人人皆有自立之资，斯不至以孤弱见凌强御矣。鸠地方之民财以办地方之民事，竭吾民所有之能力，以为自卫身家之计，以兴学校则人才不可胜用也，以严警备则盗贼可以潜踪也，以恢实业则贫寡不足为患也，讲卫生则疾疫弗能为厉也。吏治以之而清，讼狱以之而省……使必鳃鳃畏葸持资格未及之说，以自误而误人，则亦未如之何也矣”（注：蛤笑：《论地方自治之亟》，《东方杂志》第五年第三期，社说。）。这应该说是符合历史实际的公允之论。
（资料来源：《江苏社会科学》2000年第3期）
