OA环境中文件、档案全程管理模式的探讨

如今,电子文件管理已成为国家战略得到有关部门的高度重视《,电子文件管理暂行办法》(中办、国办厅字[2009]39号文件)提出了统一管理、全程管理的基本原则,为电子文件管理长远发展指明了方向。然而,电子文件全程管理的基本原则必须在一个个立档单位贯彻执行才能体现出它的初衷与价值。当我们着手进行全程管理实践的时候,才发现需要解决的问题有很多。从宏观上看,中国电子文件管理处于起步阶段,面临基础研究不深入,体制机制不健全,标准规范不在先,技术储备不充足,软硬件环境不理想等诸多局限;从微观上看,电子文件形成处于多网络传输、多系统流转、多人员经手、多层级发送的复杂情况,保证归档电子文件真实成为电子文件形成部门与档案部门共同的难题,保证电子档案长期可读成为统一标准和共享技术的难题,承认电子档案法律效力成为管理实效和发展动力的难题等等,这些无一不是影响电子文件全程管理的大问题。由于宏观和微观各种复杂关系交织在一起和诸多制约因素的存在,使得我们在电子文件和电子档案管理上多年都没有实践层面上整体突破的好案例。可喜的是,在探索OA系统与档案管理系统结合的全流程管理模式方面,有的地方突破了瓶颈,把统一管理、全程管理原则赋予实践的内涵,本文就此相关的问题探讨如下:1我国电子文件与电子档案管理现状分析随着时代的进步,机构利用计算机形成电子文件已成为刚性的需求,其现实作用是众所周知的。然而,在电子文件形成或至第二年,有保管价值的电子文件怎样转化为电子档案并发挥其应有作用一直是档案界重点攻关的大课题。经过多年的理论研究和实践探索,我国各级档案馆(室)的电子档案在提供电子档案信息发挥参考作用方面起到了积极的作用,也为今后做好电子文件全程管理积累了实践经验。但是,要实现保存具有法律效力的电子档案并可长远利用还受很多方面的制约。1.1思想认识方面当人们普遍认识到利用计算机形成电子文件比手工起草纸质文件方便快捷的时候,当机构内部几乎找不到手写文件底稿(会议记录除外)的时候,电子文件的海量产生给各级档案部门带来了巨大的压力,电子文件弃之可惜留之遗憾成为档案工作者的普遍共识。原因之一:在基层电子文件转换为电子档案的必备条件还没得到形成电子文件机构各个层面的高度重视,“当年红现解利”的(即形成单位及人员只重视电子文件眼前作用的发挥,忽略存档还有那么多技术与业务细节问题是其成为电子档案乃至长期可用的关键)思维定势在电子文件形成使用过程中非常明显,纸质文件形成后对其归档管理重视不够的惯性再传到离开机器就看不到的电子文件及其归档上,使本来就很复杂的电子文件归档管理处于前端缺陷后端无奈更尴尬的局面;原因之二:尽管国家已经出台了一些电子文件管理方面的规章办法,如GB/T 18894-2002《电子文件归档与管理规范》、DA/T 32-2005《公务电子邮件归档与管理规则》、国家档案局《档案管理软件功能要求暂行规定》等,宣传贯彻往往是地方档案行政部门唱“独角戏”,在与年度纸质文件归档配套进行电子文件归档并移交到地方档案馆方面一直努力,但总体上对其掌控能力不强,解决问题整体思路不清,倾斜于当前业务需要,濒于后端补缺堵漏,自下而上的需求拉动效果不佳,国家层面的系统规划、政策引导、行政约束、综合治理明显滞后。1.2长远利用方面电子档案的长期可读可用是档案界最担心、一直没有解决的重大问题。因为各个档案馆、档案室不可能也无法保存一代又一代的软硬件来维持当年形成的电子档案以后若干年还能提供利用。从本质上说,这是软件产品著作权及技术垄断与电子档案长期利用价值根本性的矛盾。现阶段,无论我们使用哪种流式文档(word、wps等)形成电子文件,无论我们使用哪种版式文档存储电子档案(pdf、ceb、sep等),即使是一个软件公司的产品实现流式文档与版式文档一体化,受产品生产软件公司制约不可避免。虽然眼前用户对于软件公司产品技术垄断的弊端感受不深,或许还享受着著作权产品带来的好处,一旦存为电子档案且数年以后,作为技术支持的软件公司转产(解体)或其他因素使得不能再继续提供电子档案利用的技术支持,电子档案的潜在风险将变成现实的灾难。1.3网络环境方面现在,我国许多省、市(党委、政府)本着统筹规划、统一建设与资源共享原则,建立了覆盖省(直)、市(直)、县(直)三级党政机关的统一政务内网或外网平台,通过不同的方式进行了电子文件传输或利用OA系统实现部分公文起草、流转和利用,这些系统中产生了大量的电子文件。国家许多行业(部委或省厅局)利用自建或当地的政务网络平台,使行业的主要业务工作网上进行,形成了大量的电子版有存档价值的业务文件。而在一个机构内部网络往往是三网同在,即封闭的局域内网,与上下级相连的保密网,与上下级相连的政务网,不同工作中形成或接收的电子文件往往在不同的网络中产生。多个相互隔离的网络、多个软件系统形成电子文件给在线统一归档和接收电子档案带来诸多不便,然而,归档后的电子文件向档案馆移交通过网络进入馆藏档案集成管理系统将是不可回避的,这方面需要解决的问题很多。1.4软件系统方面我国在线运行的数以万计的电子文件管理系统(OA系统)及档案管理系统,由数以百计软件公司做技术支撑,OA系统因为没有档案人员参与功能设计,一般都没有完整的电子文件归档的功能,同一档次,低端重复,模仿手工,各设壁垒现象较为普遍。我国各级档案馆应用的档案管理系统,在2010年6月1日国家档案局《文书类电子文件元数据方案》等三个标准实施以前,绝大多数都利用具备基本的收集、管理、存储、利用功能的综合性网络版档案软件。无论是电子文件管理系统(OA系统)还是档案管理系统,这些软件在形成和管理电子文件、电子档案方面,功能设计缺陷、流程重组不佳、新技术应用不全面、新标准执行有偏差,相互不兼容,格式不统一,难以保证电子文件的真实性、完整性、准确性,是电子档案长期可读可用的最大隐患。1.5政策标准方面由于电子文件形成是从沿用过去机构打字员打文件的基本做法推进,因其效率高、成本低、易操作获得了突飞猛进的速度,而我国跟进出台的《电子文件归档与管理规范》等有关电子文件管理法律、法规、标准都带有明显的阶段性特征和实践不足的缺陷,所以,各地在实践中就按照自己的理解和能够实现的各行其是,没有建成一整套真正符合电子文件全程管理要求的法律、法规、标准体系。2电子文件全程管理优化模式的初步探讨2008年长春市制定了“非涉密公文实现无纸化办公”计划,由市政府办公厅秘书长亲自主抓,长春市工业和信息化局、市政府办公厅电子政务处、长春市信息中心、长春国基软件科技股份有限公司共同参与,以分布式设计为主要实现手段,以异地和广域网环境下的协同办公为主要实现目的,实现核心政务办公自动化,为全市公务员搭建的统一协同工作平台,利用《公务员驾驶舱》(OA)达到预期目标。长春市档案馆借助全市统一的电子政务平台和具有通用办公系统功能的《公务员驾驶舱》(OA软件系统)的推广应用,抓住国家版式联盟档案行业产品试点试用单位的契机,在贯彻落实国家《电子文件管理暂行办法》等一系列规定的同时,着手进行了电子文件全程管理的实证研究,目标是确保电子文件的真实性不被篡改,电子档案的长久利用得到保证,并积累利用电子档案或电子档案打印件出具档案证明的实践案例。优化模式的最大特点是电子文件形成的规范化、程序化,转换为电子档案的自动化程度最高,电子文件真实性保障更完善。主要从以下几个方面着手实践探索:2.1电子文件管理与档案管理系统一体化功能设计公务员驾驶舱是基于政府资源计划管理(GRP)思路,融合先进的管理理念,依据国家有关标准和规范,站在全市一盘棋的高度,构建了一个具有“统一技术标准、集中资源管理、纵横互联互动、安全可靠实用”的办公自动化的网络平台。从总体上说,它有几个特点:一是先进性。《公务员驾驶舱》采用主流的Microsoft.Net应用系统架构,采用先进的.NET技术标准,支持XML标准,支持多种后台数据库。使用先进的分布式组件及多媒体技术,具有极好的灵活性、可扩展性、可伸缩性。易于部署,便于维护;二是安全性。机关政务网运行《公务员驾驶舱》,虽然是非密网,但电子文件的真实性保障要求很高的。所以,系统通过对信息进行用户身份认证、加解密、落地、还原、扫描、过滤、防病毒、审计等一系列安全处理,有效防止非法用户和恶意代码的渗入,同时防止内部机密信息的泄露,实现网间安全隔离和信息交换。采用CA认证体系进行用户身份认证。将系统级身份认证和应用级身份认证统一灵活应用于系统登录、公文签发、会签、核稿及归档等公文流程中。并在收发文管理模块集成了加密卡系统。通过对红头、印章及文件正文的数字化处理,以及三者合为一体的电子盖章技术及先进的远程传版技术,使通过该系统传输的红头、红章文件具有极高的安全性、极强的防伪性;三是科学性。按照中央办公厅、国务院办公厅的《公文处理程序》等有关规定,根据全市大OA的设计理念,按照统一的技术标准,集中资源管理,分步实施,业务功能模块涵盖市委、人大、政府、政协、各委办局、各县市区政府及街道的全部业务流程,避免各部门低水平的重复建设。特别是按照中办、国办的《电子文件管理暂行办法》对电子文件全程管理的要求,对《公务员驾驶舱》收发文及归档管理模块按国家文书处理办法进行重新的梳理和设计,使整个程序和电子公文归档的文件更为科学合理,将定稿应归档的电子文件及时在线归档;四是连接广泛性。《公务员驾驶舱》目前共联网单位204个,注册公务员和业务员3718人,包括市本级党政群团机关及各部门、县市区政府及各部门,街道办事处、企业,大厂、大学,档案系统已延伸到10个县市区档案局(馆)。2.1.1主要功能《公务员驾驶舱》最主要的一个子系统是工作舱模块,在该子系统中完成公务员日常的所有工作流程,共分11个子模块,分别是:收文管理、发文管理、协同办公、会议管理、信息管理、督查管理、议案提案、领导活动、档案管理、工作计划、工作日志。如图1。2.1.2档案管理模块主要有档案录入、档案整理、档案查询、归档设置、档案证明(分待办提档、在办提档、已办提档)、证明查询等功能。以下两个图片显示的是档案管理模块下的档案整理和档案证明界面。档案管理—档案整理界面:包括全宗号、目录号、件号、年度、期限、标题、归档人等字段(注:一些元数据的捕获是在后台直接进入档案管理系统)。如图2。档案管理—档案证明界面:可以在OA系统直接调入也可从档案数据库检索后直接应用。如图3。2.1.3把新标准的要求融入一体化的电子文件管理与档案管理系统国家档案局出台的《文书类电子文件元数据方案》、《基于XML的电子文件封装规范》等行业标准,与其它标准贯彻执行的最大不同是标准的每一个条款都与电子文件管理系统及档案管理系统的功能设计有关,也就是说,贯彻标准的前提条件是要它成为电子文件管理及档案管理系统功能。完善电子文件管理系统(OA)与档案管理系统功能设计,首先是按照文书处理程序和电子文件管理相关的标准规范,构建电子文件与电子档案一体化管理逻辑体系结构,按照《文书类电子文件元数据方案》的要求,在保证电子文件元数据齐全完整的前提下,依据国家文书处理程序规定重新确定相关元数据的形成节点,与《基于XML的的电子文件封装规范》的结构捕获元数据形成科学合理的逻辑关系,在《公务员驾驶舱》电子文件形成的各个环节中,真实记录电子文件的背景、内容与结构;确保电子文件的真实性和凭证价值;确保电子文件的完整性;确保电子档案能够长期保存、方便查询和利用。《公务员驾驶舱》系统前端控制功能的完善,按照文书处理程序规定设置功能的基础上,依据《文书类电子文件元数据方案》规定,使之规定的元数据齐全并与责任人有机关联,完成元数据在何节点形成赋值,自动捕获到何处的优化设计和功能实现,并做到与电子档案系统的无缝衔接,最大限度提高电子文件管理向电子档案转化的自动化程度。在《公务员驾驶舱》的档案管理模块及与之对接的档案管理系统后端管理功能的完善,依据《基于XML的电子文件封装规范》等规定,全面采用信息包技术,以该技术为基础进行数据处理、存储,增加,移交、流转、利用、备份,并把处置过程的元数据最大限度实现自动捕获,使长期保存的电子档案摆脱对“存取软件”的依赖,对系统软件的依赖程度降到最低。各类信息包(SIP、AIP、DIP)全部采用XML格式,数字内容对象以开放、可识别的代码方式保存。2.1.4把新技术用于一体化的电子文件管理与档案管理系统计算机有很多新技术并没有在电子文件管理与档案管理系统中配套应用,使其为保证电子文件与电子档案真实性、完整性、准确性以及高效管理、方便利用提供先进的技术支持。在应用其它技术的基础上,配套使用以下技术的好处是:CA认证技术可以保证电子文件和电子档案相关责任人的身份合法;数字签名技术可以解决多次流转的电子文件及成为电子档案后在长期保存期间的真实性保障问题;数字水印技术对于电子档案的知识产权起到保护作用;电子印章技术应用对于电子文件的真实性和电子档案提供利用的高效率起到主要作用;身份证自动识别技术利用于电子档图1图2图3案的查询登记可以保证查档人身份数据的准确;特别是自主可控的国产流式文档的前端使用与代码开放的版式文档后端保存一并使用,在保证电子档案的长期可读可用的重大问题上实现突破,为电子文件全程管理提供了技术支持和长远保护。2.2探索解决电子文件全程管理实践层面难点问题的途径2.2.1起始阶段由于电子文件归档工作处于起步阶段,受各方面因素的影响,各立档单位对电子文件归档管理工作重视不够高,行动不自觉的现象较为普遍,每年监督、检查、指导电子文件归档工作成为地方档案局业务指导人员的一项重要任务,近百个立档单位逐一督促其完成年度电子文件归档任务并经检查合格后移交档案馆。现在按照电子文件全程管理的新标准和新要求开展工作,OA系统重组和再造的业务流程,电子档案封装功能启用,使各立档单位及有关人员增加新的工作内容和工作量并需要重新学习,推广应用的难度很大,近百个立档单位要想真正做实、做细并不是很容易的事。在实践操作层面上,加大行政措施和技术业务培训相结合,完善考核机制,把电子文件全程管理(包括归档)作为机关工作考核的内容,使之各单位给予足够的重视。长春市直机关把文件(纸质和电子)归档工作纳入和机关岗位责任制考核内容,档案局参与机关联合检查组对每个单位年度考核一并进行,引起各单位对电子文件管理工作的重视,每年都按时完成年度电子文件归档。2.2.2形成阶段按照《文书类电子文件元数据方案》规定,在《公务员驾驶舱》系统中新增的工作内容和优化的业务流程操作,需要落实到各个工作节点责任人身上(电子文件形成的相关责任者),才能保证元数据的齐全完整,避免因后端补漏而影响电子文件的准确性和降低工作效率。另外,还包括确定电子文件是否公开的标识,电子文件之间的关联标识,保管期限划定责任前移到文件起草部门及起草人等等。如果单位内设机构归档制度延续到电子文件归档则给内设机构归档责任人预归档库相关的权限。这些都要落实到个人岗位责任制上,并列入个人岗位责任制考核内容,监督执行才能保证落到实处。2.2.3归档阶段按照《归档文件整理规则》的档案分类方法和档号排列规则,一个立档单位、一个年度、同一保管期限的全部归档文件,必须按最大限度保持文件有机联系的要求统一分配流水档号。所以,在一个单位、一个年度由不同网络(局域网、政务网、互联网,还分涉密网、非密网)、不同系统(单位内部OA系统、与上级连接的OA系统、文件传输系统)等都产生应归档的电子文件,在每一个系统中都不是全部归档文件,所以不能按照《归档文件整理规则》的“年度-机构(问题)-保管期限或保管期限-年度-机构(问题)等方法进行分类”而编制唯一的档号,必须归入统一的一个网络系统之中操作。电子文件适时归档更有利于真实、完整、准确,需要建立预归档流程,把一个年度不同网络、不同系统中产生应归档的全部电子文件迁至统一进行分类编档号的数据库过程叫预归档(把在本网络中进行的电子文件归档视为预归档的一个步骤)。当把一个立档单位一个年度应归档的全部文件,从不同网络、不同系统中形成的应归档电子文件连同相关元数据集中到一个网络及系统中进行统一分配档号前(也包括没有电子文件且应归档的纸质文件),特别注意涉密网产生的电子文件(包括纸质涉密文件)不允许进入非密网,而非密网产生的电子文件多且可直接为更多的人提供利用,采取利用非密网完成全部归档文件的档号分配(不涉密应归档的纸质文件需录入相关数据和扫描全文)。对于涉密的归档文件(无论有无电子文件),每件都采用在归档数据库相关字段中特殊标记(保证不泄密)进入非密网的电子文件管理与电子档案管理系统分配唯一档号并成为档案数据库的内容,视为归档完毕。2.2.4移交封装阶段各立档单位完成电子文件归档全部任务后,系统通过身份认征、数字签名等信息技术,在保障电子档案提交包传输过程安全的前提下,将每份电子档案提交包直接传到档案馆专用服务器(涉密档案除外)。档案馆在完成相关工作任务后将新增元数据和电子档案全文一并完成封装,形成封装包(EEP),电子档案封装包封入原始格式与转换的版式文档。2.2.5电子档案利用阶段整体的封装结构、诸多元数据,单件封装的要求,使相关电子文件之间的联系出现困难,也给深化检索带来麻烦。巧妙的利用结构性元数据与标识类元数据的关联,有利于将同一项业务活动中形成的电子文件逻辑地组成在一起,维护一组电子文件之间的有机联系,并能实现深化检索的目的。2.3探索电子档案利用推动电子文件全程管理的实现方式2009年末的全国档案工作会议作出了大力提高档案部门远程服务能力的部署,远程提供电子档案证明或电子档案打印件证明是实现电子档案价值的最有效方式,能极大地促进电子文件全程管理工作,也是档案利用工作的发展方向。在长春辖区内,当统一的电子文件管理(OA)和档案管理系统连接起长春市各直部门、县(市、区)党政办公部门及档案局馆、城区街道办事处的时候,利用网络提供远程利用档案服务就具备了基础条件,跨馆出具档案证明替代现场索取档案证明可以成为现实,依此增强电子文件全程管理的发展动力。2.3.1在线查档带动在线归档在长春市直各部门利用统一的OA和档案管理系统开展电子文件在线归档之前,首先通过实现以前进馆的电子档案和馆藏档案目录数据及部分数字化档案全文在线提供查档服务,使各立档单位在线查阅本单位以前的档案更方便快捷,不必再到档案馆实地调阅。通过切身体会电子档案利用带来的好处,使相关人员从思想认识上把当前的电子文件全程管理(包括归档)真正当做自己单位份内的工作,朝着自觉做、主动做、千方百计做好的理念和行动。已有实践证明,实施在线查档带动在线归档策略会使电子文件全程管理收到事半功倍的效果。2.3.2深化服务促进全程管理随着档案信息化的发展,2009年长春市档案馆与辖区内的九台市档案馆开展的馆际间远程提供档案证明试点取得实质性进展,100多名档案利用者享受到档案信息化给人带来的方便与快捷。以下笔者具体地分析远程索取档案证明的需求规律和服务内涵。(1)远程提供档案证明需求分析。一是行政区划变动因素:行政区划变更,隶属关系跨县、跨区、跨省变化,原有的档案存原隶属关系所在地档案馆,有需求即是跨馆远程需求。二是机构职能分工因素:文件发放及形成的特殊性决定其归档后保存地点。发至省军级、地师级的文件和上级研究决定下级问题的会议记录等等,归档一定时间后要移交给所在地档案馆,这些档案文件不控制使用后异地利用者只能到档案保管所在地档案馆索取档案证明。特别是中直、省直、市直驻在外地的基层单位和人员,更需要到上级所在地档案馆索取档案证明,为外地利用者提供档案证明多数源于此。三是人员异地流动因素:档案馆保存着大量涉及人的档案,都是当事人当年在当地相关活动的原始记录。人员异地流动后,当事人或机构现在需要这些档案作证明时,异地索取是必然的选择。四是档案真实确认因素:现在因身份证、户口、调配证、结婚证上的名字音同字不同、出生年月日不一致而到档案馆查档的很多,利益驱动档案造假的不少。所以,很多人需要查到档案馆保存最原始的档案来核实,确认真实性和保持一致性是有关部门对办理相关事宜基本的要求。五是机构归档不全因素:由于诸多原因,涉及人和机构业务的非“红头”文件,机构不归档、不全归档、不移交进馆问题相当普遍,其结果造成馆藏档案类别短缺,只好异地异馆索取。六是机构保管不善因素:由于基层单位档案保管不善造成档案散失、损失,到上级批准机关所在地档案馆查找当年审批档案材料的增多。如中小企业职工个人档案缺失已不是个案。如今政策允许这些职工享受社会保险待遇时,相当一部分人要到上级批准机关所在地档案馆查找当年参加工作调配档案存根,异地索取档案证明是他们无奈且唯一的选择。七是个人丢失档案因素:如今,当事人将婚姻登记档案丢失且不在婚姻登记所在地居住的利用者,到保存婚姻登记档案所在地档案馆索取档案证明的案例明显增多。(2)远程提供电子档案服务内容。一是提供档案证明。当地档案馆或利用者通过网络远程确定查档线索,到当地档案馆办理相关手续后,可获得异地档案馆标明档案出处、盖有档案证明专用章、经手人签字的档案复制件,不必到档案所在地档案馆索取,满足异地利用者对档案的凭证性需求;二是提供电子(或数字化)档案复制件。利用网络公布档案全文,使利用者可直接索取档案复制件。利用网络公开档案目录,使利用者确定查档线索,到当地档案馆办理相关手续后直接或间接索取档案复制件,可以在当地档案馆而不必到档案所在地档案馆索取,满足异地利用者对档案的参考性需求。电子文件全程管理的实践是新生事物,是新政策、新标准、新观念、新方法等在网络环境下的新尝试,理论上还有许多问题需要进一步研究,实践上还有许多未知数需要进一步求证,电子文件全程管理优化模式更需要进一步实践探索,提高整体水平。OA环境中文件、档案全程管理模式的探讨@李学广$吉林省长春市档案馆!长春130062文章从电子文件全程管理的角度分析了我国电子文件管理的现状,探讨了长春市机关及长春市档案馆在OA环境中文件、档案全程管理模式,并对电子档案的有效利用进行了方向性的探索,特别是按国家新的标准一体化设计电子文件和档案管理系统软件功能方面提出了新的思路。电子文件;;全程管理;;OA系统[1]冯惠玲.电子文件管理教程[M].北京:中国人民大学出版社,2001. [2]王健.电子时代机构核心信息资源——OA环境中的文件、档案一体化管理战略[M].北京:中国人民大学出版社,2003.