本文从行政处罚角度对一起违反认证规范开展认证活动的案例进行分析，希望引起有关认证机构的注意，在认证过程中，必须严格依照法律法规以及认证基本规范、认证规则规定实施认证。
一、基本案情
A区质量技术监督局执法人员接到举报，某认证有限公司在对某电子机械技术有限公司认证时，超出认证委托人营业执照经营范围发放认证证书。经执法人员调查查明，某电子机械技术有限公司实际经营地在A区，而这家认证有限公司的注册地和经营地均在B区。在2010年5月至2012年6月，某认证有限公司开展质量管理体系认证期间，这家认证初审和年度监督审核均未发现认证委托人质量管理体系认证申请范围超出了其营业执照经营范围的事实，导致认证结论的不客观和不真实，涉嫌违反认证规则规定实施认证
二、案件的管辖权争议
本案某电子机械技术有限公司实际经营地在A区，认证有限公司的注册地和经营地均在B区，因此，对于A区或是B区质量技术监督局管辖权，存在不同意见。一种意见认为，A区质量技术监督局有权管辖，因为认证机构开展认证服务均要到认证委托人的经营地开展现场审核，相关认证行为主要是在认证委托人的经营地展开。此外，从案件调查的便利性分析，由于认证机构开展认证可以在全国范围开展，地域广阔，认证机构所在地质监部门不易开展调查。另一种意见认为，B区质量技术监督局有权管辖，主要是鉴于认证机构违法行为的核心是作出认证决定并发放证书，此行为是在认证机构经营地作出的，故认证机构违法行为的发生地应该是认证机构的经营场所所在地。
笔者认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。可见，“违法行为发生地”是实施管辖的重要判断因素。广义上认为，对“违法行为发生地”包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地，即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。狭义上认为，“违法行为发生地”包括违法行为实施地（行为地）、结果地。全国人大常委会法工委编写的有关《行政处罚法》的释义中，对违法行为发生地作了广义上的解释。笔者认为，实际操作中如发生管辖权冲突，可以从广义上理解违法行为发生地，同时要从便于取证，提高执法效率的原则来确定管辖，从而有利于行政机关及时有效地打击违法行为。本案对管辖权发生争议时，可以采取“指定管辖”的方式，即由上级行政机关指定某一下级行政机关对某一具体的违法行为行使处罚管辖权。
三、法律适用的争议
本案经充分调查，确认了认证有限公司认证初审和年度监督审核均未发现认证委托人质量管理体系认证申请范围超出了其营业执照经营范围的违法事实。但是，执法人员对该案的法律适用有不同的意见。一种意见认为，本案中认证有限公司的行为违反了《认证认可条例》第二十二条第一款的规定，应依据《认证认可条例》第六十条第一款第二项的规定进行处罚。当事人的违法行为实质上是未完成认证规则规定的程序，属于遗留程序的一种情形，应当按照《认证认可条例》有关遗漏程序的罚则进行处罚。另一种意见认为，本案当事人违反了《认证机构管理办法》第二十四条的规定，即认证机构应当对认证委托人委托认证的领域、产品和内容是否符合相关法律法规以及其法人资格等资质情况进行核实。违反该条款的，应当依据《认证机构管理办法》第五十五条第五项的规定进行处罚。
笔者认为，本案调查取得了一系列证据，包括调查笔录、认证合同、审核计划、审核报告、认证规则、认证有关的程序文件、认证收入支出明细及说明、行政相对人的保留意见陈述等，但是从目前所能取得的证据只能认定当事人的违法行为“违反了认证规则的有关规定，导致认证的不客观、不真实”，尚不能认定其“遗漏认证规则规定的程序”。按照《认证机构管理办法》规定，认证机构应当对认证全过程做出完整记录，保留相应认证资料。记录应当真实、准确，以证实认证活动得到有效实施。如果执法人员调取认证过程的记录，证实认证有限公司遗漏认证规则规定的程序，则可以按照第一种意见处理。
如何理解《认证机构管理办法》第五十五条第五项规定的“其他违反认证基本规范、认证规则规定的情形”，是本案法律适用的关键。按照国家认监委认证监管部编写的《〈认证机构管理办法〉理解与实施》，《认证机构管理办法》第五十五条第五项规定的“认证基本规范”就是以认监委名义发布实施的各类管理办法，“认证规则”是以认监委名义发布实施的各类规则，如强制性产品认证实施规则、食品安全管理体系认证规则等。但是，《认证机构管理办法》第二十条规定，“国家认监委尚未制定认证规则的，认证机构可以自行制定认证规则，并报国家认监委备案。”笔者认为，鉴于国家认监委尚未发布统一的质量管理体系认证实施规则，从法律制定的目的以及从法理上综合分析，认证机构应当遵守其制定的并经备案的认证规则，违反认证基本规范、认证规则规定的，应当依据《认证机构管理办法》第五十五条第五项的规定进行处罚。最终，A区质量技术监督局认定涉案的认证有限公司违反认证规则的规定实施认证，依据《认证机构管理办法》第五十五条第五项作出责令改正；处罚款50000元；没收违法所得的行政处罚。
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