大家知道，技术进步往往被分为两类，一类是常常被称为渐进性改进，另一类则是被称为根本性突破。根本性突破之所以具有根本性，是因为有大量渐进的改良性创新附着其上或与其相互补充；只有当附着其上的渐进技术改良更多、应用范围更为广阔时，根本性技术创新的意义和价值才能充分显现出来。根本性技术有多“根本”，要靠这些成千上万的渐进性改良来筛选和确认，没有这些渐进的、改良性创新，根本性技术也就不成其为根本性技术了。换句话说，突破性技术也更多的是开放机会而不是提供完美的最后解决方案，没有大量的渐进性改进，重大技术的单项突进也不能收到好的经济效果，无法在宏观经济层次上发挥重大作用。说到底，任何国民经济宏观上有意义的生产率进步都是大量的技术创新汇合在一起才形成的，这些成千上万的事件合在一起，才能形成宏观上有意义的现象。可是，成千上万的改进不是一个或几个专家所能做到的，必须靠许许多多的人的智慧。在现代市场经济体制下，企业根据市场信号和制度安排给出的激励来选择新技术的采用与否，以及是否投资于创新，投资多少，时机如何，这种分散的尝试才可以大大降低伴随创新的风险。
与此相反，只注重“抓要害”、抓几个重点的方法，是无法形成宏观上有重要意义的创新能力提升的。而且，由政府机构来直接认定什么是企业需要突破的关键技术，往往因行政机关缺乏足够的信息和足够的利益关心而把技术进步的方向弄错，也容易因为技术开发过程中的巨大风险和不确定性加重软预算约束问题，企业则会为了争取国家资金采取机会主义的对策性行为。所有这些，都使那些原本为了推动国家技术进步的政策无法达到预期的目标。
所以，政府的创新政策不应只着重于“抓”某些重大的技术突破，也不应根据“高科技含量”指标“认定”应予补贴资助的企业，应该首先着眼于鼓励公平竞争，通过减少形形色色的寻租机会，使企业只能通过工艺创新、产品创新等获取利润。同时，创造企业投资研发和创新的激励，使企业愿意投资于各式各样的创新活动，愿意通过重大技术突破和日积月累的对现有工艺、产品的改进，以及对引进技术的消化、吸收和提高等等多种手段参与竞争。这才是提升我国产业的技术水平的要害所在。
当然，由于企业竞争过程中的研究开发往往面临很多风险和不确定性，而仿效往往是容易的，若无其他的制度和政策支持，企业研究开发投入往往低于社会最优的水平。在这种情况下，一方面要建立知识产权制度，使企业能够从创新投资中得益；另一方面，政府应对研究开发项目提供资助或补贴，以弥补市场的不足。
就知识产权保护制度而言，目前无论在立法方面还是在执行方面都存在较大不足，需要切实加以改进。如果对发明人的知识产权保护不充分，在“你创新、我仿冒”，新产品甫一上市甚至尚未上市就遭到仿冒的情况下，企业就很难具有投资于技术创新和产品创新的积极性。当然，知识产权保护在获取证据、作出准确的司法判断上有相当的难度；加之目前有些地方由于政企关系过于紧密而频繁出现的地方保护和行政干预，对公正执法形成严重干扰。而正因如此，执法机关更要改进制度，提高水平，严格执法。此外，知识产权保护制度本身是一般意义上的产权保护制度的延伸和扩展，如果一般产权没有得到有效保护，企业的长期投资积极性会受到影响，知识产权的价值也会大打折扣。换句话说，知识产权保护制度充分发挥促进创新的作用依赖于更为一般的产权保护制度。
就补贴或资助而言，政府要把重点特别放在支持竞争前的研究开发（pre-competitive R&D）活动上，这样能够使研究成果让更多的企业受益，同时也满足了世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》中有关研究开发投入的规定。
然而，“长官意志”这种计划经济体制遗留下来的观念在我国一直有着深刻的影响。对习惯计划经济思维方式的人们来说，发挥计划经济用行政命令动员资源和按国家意志分配资源方面的优势，由政府直接组织科学技术研究和新技术的商品化转化，是效率最高的。在这种认识下，认为加快技术进步，就要以政府为主导，规划科学和技术发展的重点，由政府主管最终决定关键的科学技术领域，动员足够的人力、物力、财力支持企业或者自行指挥所在地区或部门的机构进行“攻关”。因此，我们在过去数十年间制定了许多个发展新兴产业、高新技术等的规划，发动过多次科学和技术“攻关”的运动。与此同时，还配合所谓“高科技含量的认定”，要求企业将这些已经获得的关键技术应用于生产，实现“从科研到产品的转化”或“科技产业化”。
历史经验表明，这类办法也许能够在少数重点赶超上取得成就，因为目标和前人已经探索过的路径都比较清晰，加之政府动员资源投向重点项目的强大能力，资源都向这个方面倾斜，比如“两弹一星”为代表的军工技术，但作为整个国民经济的主要技术政策措施，这套做法并不有效。实际上，它建立在对技术进步机制的误解基础上，难于实现政策目标。
（三）科学：充分发挥学术共同体的作用
现代经济增长越来越建立在“基于科学的技术”或“与科学相关的技术”（the sciencerelated technology）基础上，科学的进展对技术创新至关重要。
对于科学研究而言，有效体制的关键在于以优先权竞争为核心的学术规范和激励机制。这套体制对于降低全社会的创新成本和竞争性研究开发成本起着重要作用，也是我们实现“科教兴国”必不可少的制度基础设施。
科学社会学奠基人R·默顿（Robert K. Merton）注意到，近代科学作为有组织的发现知识的活动，是在特定的行为规范（norms of science）与奖励结构（reward system）下进行的，这套规范的核心是优先权（priority）竞争，奖励结构则与优先权的多少和重要程度紧密联系。
建立优先权的第一步，是要发表作品（publishing），这同时意味着研究结果向社会披露并成为公共知识的一部分，从而减少了技术创新活动中获得互补知识的成本；在发表基础上的优先权竞争使科学家为发现新知识而相互竞赛，通过同行在作品中的引用等途径，该项优先权是重大成果还是次要发现就被筛选出来，资助者与被资助者之间的信息不对称问题也由此得到缓解，因为出资人很难监督和度量科学家的天分、机遇、努力程度，却很容易根据发表出来的研究成果以及被引用情况识别出研究者的潜力和重要程度；企业的研究和开发部门在招聘员工的时候也可以通过年轻人在科学界的发表情况决定是否具备研究和开发的创造潜力。总的来说，科学界以发表为基础的优先权竞争是一套相当有效率的制度安排，其地位大体类似于经济领域价格机制所发挥的核心作用。
只是在这些基础性制度建立起来之后，近代科学才逐渐成为有效率的活动。经济学家发现，欧洲1500～1800年间大约有2500个科学界社团，但在很长时间里并无出色表现。17世纪末，如伦敦皇家学会（1660）、法兰西学院（1666）之类的正式学术团体和各种学会在西欧各国普遍建立，各学科的科学协会也纷纷出现，这些学术组织频繁地召集学术会议，出版学术刊物，形成了互通信息的知识网络，“科学共同体”的基本规范才确立下来。这种有着公认学术规范、既有分工又有协作的科学共同体的形成，标志着近代科学制度的确立，此后，科学活动的效率大幅提高，其价值愈来愈彰显出来。
到了19世纪，德国政府支持的自治大学率先将这些现代科学研究活动纳入到大学之中，科学界的规范也同时被继承下来。教授们开拓了如专题讲座、研讨会等新的教学方式，使大学不仅作为传授知识的场所，而且作为创造知识的主力军，大大促进了自然科学、社会科学和人文学科的繁荣。通过学习德国的大学，美国也实现了大学的转型，一批研究型大学建立起来，并结合本国的国情做了有针对性的改进，这些大学为美国的科学发展和在此基础上的技术创新作出了重大贡献。
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