“避免操之过急的 休克式 改革。”
这是出现在交通运输部《<关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）>起草说明》中的一句话。
由此可见监管者的良苦用心：既要确保传统出租汽车顺利改革，也要确保“专车”等新兴载客服务良性发展。
日前，由交通运输部会同多部门起草的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（简称《指导意见》）和交通运输部起草的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（简称《管理办法》）正式发布，面向社会公开征求意见。
坦率地说，站在监管的角度来看，今年以来火爆的“专车”服务与已有数十年历史的出租汽车相比，其实很难同日而语。
但可贵的是，在这份事关出租汽车改革的顶层设计中，“专车”亦被纳入其中，与出租汽车等同视之并加以规划和引导。
不过，由于近半年间滴滴、Uber等“专车”平台间的巨额补贴大战，不仅让很多人亲身体验了“专车”服务，也让“专车”服务成为很多民众出行的新选择。因此，虽然同日发布了两个文件，但是，与“专车”监管相关的《管理办法》似乎吸引住了更多人的眼球。
事实上，《指导意见》作为此轮出租汽车改革的纲领性、全局性文件，其实更值得关注，对于类似“份子钱”、“出租车经营权”、“打车费”等敏感或棘手问题都未回避，予以一一回应。
那么，全文4159字、共六个部分20条的《指导意见》到底都谈了哪些问题？为什么说这份《指导意见》算是良心之作？
焦点一
出租汽车定位是公共交通“补充”
“一个城市的出租汽车数量是否需要限制？”这其实是出租汽车改革的本源性问题，也是“专车”管理是否施行数量控制还是市场自治的争论核心所在。
根据《指导意见》的规划，出租汽车的定位是“城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。”
由此可见，在城市道路资源有限的前提下，作为“补充”的出租汽车在“路权”优先级上是排在公交之后、私家车之前的。
既然出租汽车在公交出行中属于“补充”地位，那么，对出租汽车数量施行限制或控制，也就理所当然。只是，现在有了互联网，这个数量控制就可以依托大数据来实现测算和动态优化调整。而《指导意见》将“专车”纳入出租汽车范畴，相当于提升了“专车”的“路权”，其正面意义是值得肯定的。
焦点二
出租汽车改革并不是“一刀切”
每个城市的人口规模、产业布局、地域大小、消费能力甚至是出行习惯等是千差万别的，北京、上海、广州等一线城市的出租汽车市场火爆，并不能代表二三线城市的出租汽车需求量同样巨大。
同样的道理，在滴滴、Uber等“专车”平台上，北京、上海、广州等一线城市认证的车辆司机之多，也不能说明二三线城市拥有同样的发展空间。
更重要的是，滴滴、Uber等“专车”平台上认证的车辆或司机，某种程度是冲着补贴而来，一旦没有了补贴，很多私家车或司机也就没了继续参与认证或接单的动力了。
比如，上海市交通委的测算显示，由于互联网“专车”企业的补贴政策，“专车”和出租汽车乘客中大约有30%是非刚需乘客。
因此，在《指导意见》中明确“出租汽车运营实行许可管理”，且允许各地政府根据“出租汽车发展定位、发展规划和社会公众出行需求”并“综合考虑人口数量、经济发展水平、出租汽车里程利用率、城市交通拥堵状况”等因素，科学确定出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例。
从这个维度来看，《指导意见》相当立足实际，赋予各地相当的自主权，没有“一刀切”，没有要求全国一盘棋必须“齐步走”。
焦点三
出租汽车经营权有偿成“历史”
一直以来，很多地方的出租汽车经营权（“出租公司牌照”）属于有偿取得，个别地方甚至采取竞拍的方式，使得“出租公司牌照”成了“香饽饽”，成为各方势力争夺的焦点所在，也多少滋生了一些腐败问题。
对于此问题，《指导意见》明确提出，传统出租汽车“逐步实行经营权期限制和无偿使用”、“完善经营权的准入退出机制”和“规范经营权的使用管理”。其中，新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，已实行经营权有偿使用的，应制定过渡方案，逐步取消有偿使用费。
与此同时，《指导意见》还对出租汽车经营权转让设置禁区，明令“不得炒卖和擅自转让。”
显然，通过逐步施行经营权期限制和无偿使用，将有助于打破各地出租汽车公司既有利益格局，促使出租汽车公司把重心放在经营和服务上。
焦点四
出租汽车、“专车”实行错位竞争
《指导意见》明确规定“出租汽车包括巡游出租汽车和预约出租汽车”，各城市“统筹发展巡游出租汽车和预约出租汽车”。
一方面，新生事物“专车”法律地位得以明确，实现与出租汽车“平起平坐”，另一方面，对于“专车”的发展也予以政策扶持。“专车”能出现在此纲领性、全局性文件中，不得不说是“互联网+”力量的体现。只不过，站在滴滴、Uber等平台角度看，似乎改革文件过分保护了出租汽车行业，而对于它们设置了过多限制。
事实上，在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”行政许可项目被取消前，就决定了与出租汽车类似的“专车”服务，要么选择被取缔，要么被纳入出租汽车管理。
而滴滴、Uber等“专车”平台以“共享经济”之名行商业经营之实的做法，不仅很难得到监管者认同，而且与现行诸多法规政策存在冲突。
事实上，通过新开一个口子，让“专车”合法化，与出租汽车同台竞技，反倒是给了滴滴、Uber等“专车”平台一个“吸收”出租汽车公司的机会。
如果“专车”模式更符合发展趋势，也更能给司机带来更高收入，司机们自然会带车加入“专车”平台，转做“专车”司机。反之，即使这些平台现在有很多认证的“专车”及司机，如果无法为其带来稳定收入，其结果也不过是重新干出租汽车或“黑车”。
焦点五
“份子钱”有望透明化并降低
很多地方的出租汽车司机抱怨“份子钱”太多，但是，究竟多了多少，谁也说不清。而造成这个问题的根源就在于“份子钱”的构成明细不清楚。
如今在改革方案中，《指导意见》明确要求“合理确定出租汽车承包费标准或定额任务，并根据经营成本、运价变化等因素实行动态调整，通过多种渠道公开承包费或定额任务的项目组成、测算方法。”
焦点六
非法营运打击力度全面加大
截至2014年年底，全国共有出租汽车137万辆，从业人员261.8万人。而对于200多万出租汽车司机来说，道路上行驶的“黑车”越多，它们的现实利益损害越大。因此，加大非法运营惩处力度势在必行。《指导意见》要求“建立和完善政府牵头、部门参与、条块联动的打击非法运营工作机制，加强联合执法，加大非法运营惩处力度，构成犯罪的，依法追究刑事责任。各有关部门按照谁审批、谁监管，谁主管、谁负责的原则，对无证无照经营等违法行为，依法从严查处。”
虽然《指导意见》全文仅有4159字，仅为《管理办法》篇幅的67%，但是其所涉范围之广、敏感问题之多以及内容含金量之高，都不得不引起从业者的重视和关注。
（作者单位：中国政法大学知识产权研究中心）
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