近年来，随着行政协议在公共管理与服务领域的广泛运用，行政协议案件数量也逐渐增多。行政协议案件与传统行政诉讼案件在审判理念和方式上存在较大不同，可依据的实体规范相对较少，在裁判标准上也不尽统一。
江苏高院行政庭在对相关法律、司法解释梳理的基础上，参考最高人民法院类案裁判标准，以问答形式对现阶段行政协议案件中存在的相关问题予以回应。
1
关于行政协议效力的审查依据
问：在行政协议诉讼案件中，人民法院如何审查判断行政协议是否有效？行政机关制定的规章以及规范性文件能否作为审查判断行政协议效力的依据？
答
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第27条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”
2
关于征收补偿协议的签订主体
问：在国有土地上房屋征收补偿中，因婚姻、继承、房屋交易等原因导致被征收房屋证载的所有权人与实际产权人不一致时，征收部门与证载的所有权人签订征收补偿安置协议的，该征收补偿协议是否有效？
答
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第1款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”
该条中规定的被征收人一般来说就是不动产权属证书中记载的所有权人。但在实践中，被征收房屋客观上存在权属争议，在征收补偿协商期限内相关权利主体不能通过协商、仲裁、诉讼等方式明确房屋产权的，以及被征收房屋所有权人因死亡或者婚姻、继承、房屋交易等原因，导致被征收房屋证载的所有权人与实际产权人不一致时，征收部门应当与谁签订征收补偿协议才符合法律规定的情形，存在较大分歧。
我们认为，如果利害关系人在签订征收补偿协议前就已经向征收部门明确告知被征收房屋存在权属争议或者与实际所有权人不一致，并且提供了相关证据，征收部门未经调查核实仍直接与证载的房屋所有权人或者实际居住人签订征收补偿协议的，应当认定该补偿协议遗漏或错列被征收人，人民法院应判决撤销征收补偿协议。
如果征收部门在签订协议之前已经尽到了充分的权属调查、告知或者公告等义务，征收部门与被征收房屋的证载所有权人签订征收补偿协议，且该协议本身并无不当的，人民法院一般对利害关系人的诉讼请求不予支持，同时应当告知其可以另行通过民事途径救济权益。
对于被征收房屋产权不明确或者存在权属争议，且在征收补偿协商期限内又无法解决争议的，为兼顾被征收人的合法权益和房屋征收工作的顺利进行，征收部门可以依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定，依法作出征收补偿决定，在房屋征收范围内予以公告，并对征收补偿款或者产权调换房屋予以提存。
3
关于行政协议案件期限的区分适用
问：在行政协议案件中，如何审查判断原告提起的行政诉讼应当适用起诉期限还是诉讼时效的规定？
答
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第25条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”
根据该条规定，行政协议诉讼案件适用起诉期限还是诉讼时效制度，采取的是“两分法”，即原告起诉的是行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议，适用民事诉讼中的诉讼时效制度；原告起诉的是行政机关单方变更、解除行政协议等行政行为，适用行政诉讼中的起诉期限制度。
我们认为，在适用诉讼时效和起诉期限制度时还需要注意以下五个方面：
（1）原告对行政协议订立争议提起行政诉讼的，一般应当参照适用诉讼时效制度。
（2）行政机关行使的变更、解除权，如果是基于行政机关在行政协议制度中享有的行政优益权而作出的单方行政行为，原告对此提起行政诉讼的，应当适用起诉期限制度；行政机关如果是基于行政协议的明确约定行使变更、解除权，原告对此提起行政诉讼的，应当适用诉讼时效制度。
（3）无效行政行为的根本特征是自始无效。原告对2015年5月1日之后订立的行政协议起诉主张无效，且提供了相应证据的，人民法院既不适用起诉期限制度，也不适用诉讼时效制度，应当直接进入实体审查。如果最终认定行政协议并非无效情形，且原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
（4）诉讼时效和起诉期限制度对行政协议案件的裁判结果具有不同的影响。因诉讼时效属于当事人主张的抗辩事由之一，对应当适用诉讼时效的行政协议案件，人民法院不能主动审查原告的起诉是否超过诉讼时效。
（5）原告起诉请求撤销、解除行政协议的，应当适用《民法典》第199条规定的除斥期间制度。原告未在《民法典》第152条规定的期限内行使协议撤销权或者在未在协议约定的期限内行使解除权的，人民法院应当判决驳回其诉讼请求。
责任编辑：徐淑明 微信号：17310145421
关于我们
唐青林律师、李舒律师 北京云亭律师事务所合伙人，均从事法律职业多年，实务经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》《公司并购法律实务精解与百案评析》《企业家刑事法律风险防范》《公司保卫战》《公司法司法解释四裁判综述及诉讼指南》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。
北京云亭律师事务所 是一家专注于高端商业领域法律服务的综合性律师事务所。云亭所律师坚持专业、友善的执业信条，坚持客户至上，以真正解决法律问题为导向，以客户利益最大化为目标，始终坚持致力于为客户提供一站式的整体的法律服务解决方案。
云亭律师从业多年来业绩卓著，在其擅长的公司法律事务、重大民商事诉讼与仲裁、金融与执行、房地产与建设工程、土地与矿产资源、重组与破产重整、知识产权、涉企业家和公职人员刑事辩护等领域积累了丰富的经验和大量成功案例。此外，云亭所在大量的新兴业务领域，无论是研究还是实践，都一直处于法律服务的前沿。
云亭律师事务所坚持严格的专业分工和团队协作的工作模式，主要业务领域合伙人均具有国内外知名法学院相应专业的硕士以上学历，并具有国内外知名律师事务所的从业经历，每个专业部门和业务团队均有完整、严格、规范的业务流程、管理制度和质量监督机制，以确保每一个案件和客户都能够实现业内高水准的专业服务。
自成立以来，云亭律师事务所的客户主要集中于业内有影响力的境内外上市公司、外资企业、大中型国有企业、优质民营企业、知名企业家及政府和公共事业单位。云亭律师事务所以向客户提供专业、优质、高效率的法律服务为己任，并坚信：能否真正维护并实现委托人的利益最大化，是检验律师工作成效的唯一标准。
联系客服
