一项职能的体系化策划与设计，需要反映出与之相关的直接、间接各方要素，而不是浮于感性认识的表面，才能具备有效性的基础。01．前言
这几年，由于倡导内控、合规和风险管理，很多从业者不断从专业角度解读他们的理念和作用，不断提出如何融合的思路。思路是导向、是基础，但需要具体的方法去落地。请注意本文的题目，不是落脚于内控、也不是落脚于合规、风险管理以及监督评价，而是“预算管理”。无论企业开展流程管理、制度管理、合规管理、内控管理还是风险管理，都不能“丢掉”企业存在的宗旨——经营与管理，把“本”丢了，再好的内控、合规、风险管理都是随风飘扬的“蒲公英”。管理也是技术。在大型企业中，好的管理，有时候比企业拥有一个好的产品、好的技术要重要得多。举一个真实的案例：某企业巨型装备产品的批产能力，是长期存在的重大瓶颈问题。为解决这一问题，动用巨额资金进行大规模的技术改造和固定资产投资，长期的以项目牵引能力建设模式，换来了一台台世界一流的设备，一套套以项目为导向的散布式实验室、中小型建筑，但批生产能力并没有得到实质性提升。直至在高层管理者的领导下，痛下决心！采用系统管理的方法，明确企业的长期发展方向，清晰界定研发、技术创新、产品开发之间的关系，以及不同阶段成果应用的支持与控制逻辑，改进新产品开发管理模式，规范产品化基础，按照业务布局大幅调整各类组织机构设置，改变唯技术创新成果为导向的技术人员激励政策，将项目为导向改变为以统筹能力规划为依据的能力布局建设┉┉。这一变革历时6年，经过多年的磨合、完善，瓶颈问题终于得到很大程度地解决。企业管理、科研、生产能力布局，以及现代企业形象等大为改观。对这个企业来讲，不能不说是里程碑式的变革。好了，我们进入年度预算管理正题，本文会对必要的过程从不同专业的维度进行说明，中心思想是探讨如何用流程去承载各类管理要素和要求，使流程、制度、内控、合规、风控、监督评价实现集成、耦合的可行性和相互关系，为后续论述全面预算管理机制、流程控制建设提供认识基础。02.全面预算管理与几个专业的关系
在一段时间里，经常听到一些中层管理者的调侃：计划执行越来越困难，申请的预算用不完，竟然也属于没有完成计划，还要进行总结说明。说者无意，这句简单的对话，反映出企业中有些管理者并不一定理解预算管理，他们仅仅把预算认为是上年度申请的、可用以下年度支配的经费额度，这一认识在很多企业中都存在。举个简单的例子：在一个企业中，为了简化管理，把部门承担的项目专项预算进行合并，构成了该部门年度专项管理费用预算。比如，风险管理专项与审计专项预算，一起构成了审计与风险管理部门的年度专项预算包。在很多企业中，审计、风险管理是部门的两项主要业务，但久而久之，两项专项预算包悄悄变成了审计专项，大量的外审替代了内审，而风险管理事项难以为进，逐步被边缘化。问题出在预算申请时两大业务牵引，但预算执行时，没有制定预算项目的阶段执行计划，简单认为风险管理就是写份报告就可以的工作，实质是企业专项预算的执行失控。在笔者看来，全面预算是支持企业战略解码，对量化的年度经营目标、管理目标提供资源支持、匹配目标与资源所采取的具体方案。实施全面预算管理，可以有效减小企业的经营风险和财务风险；完善的全面预算管理体系，通过对预算的编制、执行、监控、反馈和评估，为各部门、下属单位和公司员工的绩效评估与回报提供支持和依据。很多内控工作者，把全面预算比喻为企业的内控活动或措施，这是从企业整体运营架构角度，根据全面预算的属性给出的认识，非常正确。但既然是内控活动，为什么企业在开展内控建设时，全面预算管理又是内控建设一项不可缺失的工作构成呢？仅仅是18项指引构成之一而为之吗？内控是管理的一项职能，企业内控是立体多层的，可以划分为企业级、业务级、岗位级内控，从而匹配流程管理中的企业级跨部门流程、部门级跨岗位流程和岗位级作业流程。在很多文章中，不少研究者把内控理解为不相容岗位之间的制衡，这是从流程角色角度给出的认识。现实中，内控的执行主体包括了常设机构、常设的非机构组织、项目型非常设机构，以及岗位。如何认识，需要站在具体的场景才能形成结论。所以，内控建设除了法规、规章规定的刚性的“普适性岗位制衡”，并不完全是简单的复制，与企业的管理模式和管理基础紧密相关。从企业全面预算管理业务理解内控，同样可以划分为内控环境、流程控制。全面预算的内控环境，包括了其中的归口部门、相关部门、预算管理下属的各级单位、财务总监、总经理、董事长、财经委员会等不同属性的组织或岗位，以及不同场景下的授权体系。这些要素之间的关系，与场景、授权、职责是分不开的，规模不同、经营模式和商业模式不同、单位性质不同的企业会有很大的差异。全面预算在很多企业中都存在，也可以说管理逻辑、布局、性质、目标与要求基本相同的业务，但控制职责、控制力度和边界可能存在巨大差异。企业建立全面预算内控，要视重视度、颗粒度、内控环境来确定，一个粗犷的逻辑型流程控制，通过简单的调整实现复制当然是可行的，但没有任何现实意义。原因是不足以支持各类角色的活动，不足以反映制度管理要求，这样的流程内控只能是“解决有无问题”，毫无借鉴和参考价值，更谈不上落地，这就是很多企业的内控手册只能束之高阁的原因。对企业来讲，理解合规，就要理解什么是违规？凡违反制度刚性规定的事项，都属于违规，前提是企业制度能够覆盖企业承担的外规义务，而制度的设计又是合理、可落地、可执行，同时又能兼顾一定的人性特征。合规管理的基本逻辑是，识别出体现合规底线、红线的企业、机构、员工活动、行为结果，而这些行为结果有的对应外规义务，有的对应企业内部赋予的内制义务，有的对应的是纪律构成的限制性行为结果，一旦发生识别出的“合规行为结果”，将提高发生履行不同程度、不同层次义务风险结果的风险概率。我把企业合规活动概括为5类：事务型、程序型、时间型、权限型、员工行为型合规。从全面预算角度分析，涉及到的合规活动包括：决策程序合规、预算执行批准合规、预算执行体操作行为合规、预算项目计划与预算执行规定的比列限制范围合规（因企而差异）、预算涉及到的支付时间限制合规（因企而差异）、预算执行项目与预算费用匹配合规等等。衡量合规活动的依据，就是制度。制度设计是否合理适用，关系着合规管理的先进性和现实性，也关系着监督与评价的合理性。正如《中国历代政治得失》中的一句话：很多制度往往从最初的有利到最后的有弊，乃是人事荒废、懈怠导致制度变形、走样、落不到实处的结果，而后又不能主动地去改变制度，以使制度最终限制了人事。譬如：企业为加强“三重一大”事项管理，通过制定制度对大额资金使用进行了规定，规定超过500万资金的使用需要集体决策，但只认识到了“大额资金”的额度控制线，却疏忽了资金的性质。在企业科研生产管理中，一项任务的执行，可能带来预算内近亿元预算规模的支付，而在预算管理制度中规定，列入科研生产预算计划内的1千万元以下经费的支付，由企业主管领导审批。很显然，两份制度之间出现了严重的错位、抵触和矛盾，在外部监督检查中，一旦发现500万元以上、千万元以下的资金使用未履行集体决策的事项，必然会被视为“未履行三重一大”决策程序的重大违规事项进行整改，而不会按照预算管理制度进行衡量。原因有二：一是监督与评价就是揭示问题性质的工作；二是两份制度由不同部门起草发布，没有做好制度内容衔接，同时也体现出制度的符合性内控存在重大缺陷。这就是笔者一直强调的合规管理是一个专业，但离不开制度作为基础，合规管理要从制度中来到制度中去的观点来源，与合规管理中常见的合规风险清单并不矛盾，合规风险清单是重点的突出和体现。对企业来讲，构建管理流程，需要处理好流程之间的接口关系，以下是企业的运营架构示意图，从而找到企业预算管理的位置。预算管理是财务管理吗？也是，也不是。预算管理是保障企业战略落地和执行的措施，通过企业的业务预算、财务预算，构成全面预算管理。在参与过的企业项目中，预算管理职能也有在运营管理部门的现象，但逐步都会划转到财务部门，原因是财务部门掌握资金资源、掌握财务数据、拥有预算执行与实施风险有效控制的最直接条件，可以更好地挖掘数据价值，强化预算执行分析，为企业的经营管理提供支持和服务。我想，企业中经常听到的一句话，“建立以财务管理为中心的运营管理体系”就出自于此，而且随着数字化程度的提高，财务管理部门在企业中的作用、地位会越来越高，典型的特征是管理会计的人数占比远大于核算会计。我们结合企业全面预算全景图的逻辑进行分析，把全面预算管理划分为3个阶段：预算编制阶段、预算执行与控制阶段、预算分析与调整阶段。绩效管理完善的企业，可以充分挖掘全面预算执行监控与分析的结果，为对下属单位、部门组织及关键岗位员工绩效考核提供支持，这是第4阶段，但真正做到位的企业不多，需要精细化管理、数字化条件作为支持。流程与制度，是相辅相成的关系，脱离流程谈制度和摆脱制度谈流程管理，都是偏颇，取决于企业实施管理的主要方式。我们既不能说没有流程的表现形式，但用制度作为主要管理方式的企业没有流程（制度中通过文字表达流程，或用附件体现操作流程），也不能说将流程管理作为主要方式的企业就不需要制度。流程成熟度处于初级阶段的大型企业，总是想方设法提高制度的结构、逻辑关系、内容上的合理性、可落地和可操作性，但不能解决根本问题。制度固有的本质缺陷限制了企业精细化管理的实现，一个孤立地以制度为主要管理方式的企业，很难实现精益绩效，原因是制度只能落实到组织或关键管理者岗位，很难落实到底层执行机构或岗位，即流程中的角色，常见问题是过程绩效管理能力不足。以流程管理作为主要方式的企业，会结合流程中关键活动的规范过程，明确权限、活动标准、产出要求，从而实现质量管理、效率管理、绩效管理的内嵌化。通过制度的设计，实现制度保障流程执行的机制，从而达到“制度管人、流程管事儿”的目的，这一阶段的制度定位，自然发生了“从质到量”的变化，也会降低通过制度架构进行制度的结构、逻辑、体例规则管理的难度。从全面预算管理角度，如果能够结合预算管理的全景逻辑图，识别出管理过程中的各种重复性场景和概率不高的个别现象，构建出全面预算流程管理全景布局图，逐层转化为作业流程、关键活动流程等，一个承载权限、内控、合规、风控的模式就产生了，流程控制的落地问题自然得到了全面解决。在全面预算管理中，通过完善的流程活动描述，解决了“有章可循”的问题，但解决不了“有法可依”的问题，制度仍然有其固有的“法定”地位（纯民营企业例外），需要通过必要的制度作为流程的“增值性补充”，保证流程得到执行，还可以为合规管理、监督评价提供现实的落地条件。笔者一直提倡风险管理与业务管理的交溶，即业务流程中的活动本身就体现风险评估的过程，而不是业务流程一条线、风险评估单独开展的“两张皮”，提倡在风险特征明显、风险程度较大的环节，通过表单的形式嵌入流程，结合策划过程完成风险的识别，但这仅是风险管理机制建设的方法之一，并不是通用的模式。今天上午，参加中核下属单位召开的视频会议，他们最引以为豪的方法就是“工单”的引入对执行力的拉升。工单可以理解为表单，表单是最具规范化、固化、数据结构化、通过数据共享和引用降低重复操作产生数据差异风险的方法，也属于流程过程的另一种形式体现，所谓的“数字化”，难道不是以数据为基础？现实中，如果说风险管控能力的高低，不用质疑核工业、航天工业在这方面的实践和方法导入，他们都属于高风险行业，管控风险是所有工作的基础。难的是“风险管理专业人员”的认知能力，风险管理一定要锦上添花，不能“添乱”，一个能够提升其运营效率、有助于绩效达成的风险管理方法，必然是受欢迎的。流程有一个共同的特征，有流入也有产出，产出并不是“结束符”的体现，而是价值物的产出。譬如预算管理的编制阶段，从逻辑图中已经反映了“流入”，在预算编制与发布阶段，其产出是“合理的能够支持企业年度经营结果的预算”，包括：预算计划、年度现金流预测表、年度利润预测表、年度资产负债预测表。由此构成了财务部门实施预算执行控制、资金筹措、资金使用、预算分析与监督、预算调整的目标，构成了不同阶段控制、预警风险的目标导向。预算管理中有哪些风险？我们简单归纳为以下表格，不再表述：风险管理的核心在于识别“风险事项”，该表中很多风险都属于常见的常规现象，可以通过管理的完善、不同场景的流程规范、授权、财务控制、财务分析等措施予以防范，本质就是构建内控环境的过程，通过机制设计确认能够得到控制的风险，即可关闭。风险关闭后的机制运行已经转化为“业务运作”，很少再体现出“风险管理特征”，难道不带有“风险管理”语言的活动就不是风险管理？那是不是预算管理就不需要风险管理了？不是，需要在资金支出、资金票据、入账等环节转化为监督控制，在预算执行分析环节，识别、评估预算执行风险事项，对预算进度迟滞项目风险、资金的回收风险实施预警，对资金的使用效能进行监控，为预算的动态调整提供支持，为企业经营效能提供服务。所谓监督评价，无外乎两种形式：一是以实施过程为导向的业务型监督评价，一般由归口管理部门牵头负责；二是以结果为导向的监督，一般由专业的外部或内部审计、巡查巡视、具有某领域管控色彩的部、局等机构负责，区别在于监督客体、领域存在差异。过程监督很多通过控制的方式或形式体现出来，评价是以防范风险为导向的过程监督，目的在于通过及时的纠正，规避、降低或化解“结果型监督评价风险”，这就是所有管理体系都包括监督、评价、改进的原因。结果型监督的流程含5个阶段：准备阶段、度量标尺确认阶段、度量阶段、形成结论阶段、问题整改验收阶段。重点论述第二、三阶段。度量标尺确认，与监督主体的外部、内部监督体而呈现差异，一般外部行政监督机构依据的是委托方的政策、制度，当发现问题时才会度量企业内部规则与外部规则的符合性，从而找到问题发生的原因。市场化第三方监督、企业内部监督会履行度量标尺确认的过程，但能够做好的并不多，否则企业制度就不会存在那么多设计问题？度量确认的过程是审视企业内部制度是否与外部赋予的义务相符，能不能承载外部义务的履行，如果满足义务条件，企业执行的内部制度将成为监督的尺度，否则，制度设计问题将成为第一个监督发现的问题，监督继续的标尺转化为外部尺度作为衡量标尺，这就是在外部监督中，很多企业反复解释结果现象的起因，原因是制度设计不能承载外部义务而出现很多处于“灰色地带”的问题。这就是企业开展合规管理的必要性之一。拥有完善的全面预算管理机制的企业，会把财务部门的控制、企业内部的审计监督纳入预算管理体系要素，结合预算流程，通过制度描述设定权限、程序，明确责任和活动规范，清晰地陈述各阶段的活动、行为底线和红线。底线、红线行为一般通过“不得、须、严禁”等无二重异议的“标志词”展现，这也是合规管理应该坚持的一个识别标准，合规管理只有“对、错”之分，没有“灰色过度”。纳入预算体系的审计监督，承担对企业整体预算执行与监控情况进行审查的责任，承担对重大项目的调整提供合规符合性的支持责任，承担对预算管理体系设计有效性与执行质量进行评价的责任。（后续：全面预算管理流程视图、内控环境与流程控制）
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