【导读】从本案例可以看得出，审计人员工作十分细致、认真，对审计的定位把握得很准确，处理问题既遵从客观又立足实际，令人敬佩。环境审计专业特别强。每一个领域的环境治理都是一项复杂的系统工程。涉及地方的产业政策、能源政策、消费政策等宏观以及微观众多层面。案例中提到“测”与“管”分家的问题，十分普遍，致使大量的投入未能发挥应有的监管效果。有关大气污染防治，除了上述对重点排污单位在线“监与管”脱节导致控制不及时不到位，对移动污染源的审计也是一大亮点。值得认真研读，限于篇幅，作者可能还有很多故事情节没有描绘出来。期待同仁们不断补充和丰富。能赐稿本号，则是更加令人期待了😊
作者：梁慧
夏夜，石美河公园很是热闹，今年的人群比往年要多广场舞的歌声、笑声不绝于耳。林素看见一个小男孩手指天空，满脸兴奋，她也仰起头来，不禁感叹：“好久没见过这么多星星了。只有天空干净了，星星才会出现。”此时，一颗流星划过，一下子把她的思绪拉回到几个月前开展的大气污染防治政策落实跟踪审计现场。
生态补偿金存疑
2018年年初，佳中县审计局决定立项开展县大气污染防治政策措施落实情况跟踪审计，这是一项极具挑战性的项目，涉及法规政策之多、审计领域之广、任务量之大，是常规项目难以比拟的。该选谁做主审呢？分管资源环境审计工作的副局长兼组长杨硕拿着项目计划表，考虑着审计组人选。
林素是环境工程专业硕士，具备大气污染防治方面的理论功底；进入审计系统5年来，连续担任过环保、海洋、水资源3个全县层面的专项审计调查项目主审，对资源环境主管部门的职能和业务等较为熟悉。重要的是，一次性面对这么多被审计单位，主审必须具有较强的沟通协调能力才行，林素没问题。
大气污染防治工作涉及资金较多，需要配备一名财务审计人员，大吕是财务审计业务骨干，有着13年的审计经验，他最合适。另外，杨硕指定小赵和小齐两名新进人员加入审计组，年轻人有闯劲，接受新事物快。
审计组员就位，立刻召开了小组会。杨硕提出要求：“国家出台《大气污染防治行动计划》已经4年多了，相关领域开展的工作也不少。因此，本次审计项目内容很多，必须先理顺审计思路，确定重点。要深入揭示问题，注重质量，争取做成优秀审计项目。林素，你先谈谈思路。
林素整理了一下手头资料，递给杨硕道：“组长，根据目前对项目相关政策、资金的梳理研究，我发现，国家在大气污染防治方面专门设置了一类资金－环境空气质量生态补偿资金，它是以环境空气质量改善情况为发放标准，改善得好就奖励，改善得差，不仅不补还倒扣。所以，我们先从资金入手，从总体上判断环境空气质量改善情况。然后，再通过进一步分析环境空气质量，找出主要污染物、主要污染源，以此为突破口来关注政策落实情况。”
大家都认真地听着，杨硕点点头说：“资金方面，大吕负责配合林素找突破口，其他人按照林素列的政策清单再细致地研究学习，确保弄通弄透，与被审计单位交流直奔主题。林素，项目还需深入探索，充分应用大数据审计，找出关键问题。”
审计项目正式拉开帷幕。林素将此前收集的财政数据和外围数据交给大吕，让他准确统计佳中县及相邻区县获得环境空气质量奖补资金的数额，以及占上级拨付总额的比例。她自己则开始联系各单位确定资料提供事宜，着手画起了审计实施“路线图”：燃煤污染防治工作主要联系环保局，扬尘污染防治工作主要联系建设局，机动车排气污染防治主要联系环保局、公安局，能源结构调整及节能减排工作主要联系发改局，农业大气面源污染防治工作主要联系农业局......
审计组员各司其职，键盘声、鼠标声和纸张翻页的声音此起彼伏。“数据统计出来了。”大吕最先打破了安静，“审计期间一共发生8笔生态类奖补资金，佳中县奖励和罚款的次数各占一半，综合起来共获得奖励资金167万元，占上级拨付奖励资金的1.3%.”
“占比这么小，上级资金一共多少？”
“上级资金接近1. 3亿元。”大吕接着补充道，“佳中县获得奖励资金最少，在各区县排名最后。”果然不出所料，林素和大吕相视一笑，接着拿起统计结果和“路线图”，去找组长汇报。
“这样看来，从奖补资金可以推断出佳中县环境空气质量改善得不好。但是这能够说明佳中县环境空气质量本身很差吗？有没有可能是空气质量本就不错，因此没有太多改善的必要呢？”杨硕一向严谨，总能提出异议。林素回答道：“组长，环境空气质量好坏还得通过空气质量优良率来反映，我浏览过近几年的环境公报情况，佳中县环境空气质量不是很好，这点我们自身也能感觉得到。但是公报的数字比较笼统，还需要深入分析监测数据，我想去环保局提取后台数据。
“好，那就再加上分析结果，这样证据才充分。”杨硕指着“路线图”上的环保局，点了点头。
监测数据错综复杂
第二天，审计组开始了现场审计，第一站－环保局。
彼时已是阳春三月，但佳中县乍暖还寒，林素一行人走在去环保局的路上，冷风嗖嗖地往脖子里钻。好在路熟，审计组一行不一会儿就到了。环保局办公室主任李明热情地把审计组迎进了会议室：“林科长已经来我们局很多次了，您知道我们局的情况比我们自己都多。”林素笑了笑，直奔主题：“我们这次开展的是大气污染防治方面的审计，涉及的单位挺多，环保局是牵头部门，所以我们先来这里，这是需要提供的资料。”李明浏览了一下，皱起眉头：“这个在线监测后台数据挺多的，你们也要看吗？”林素点点头，说道：“我们带着移动硬盘来了。”看到林素如此坚定，李明只得说：“好吧，我去协调。”
李明出去后，小赵和小齐在一旁悄悄地嘀咕：“这个主任说话挺有意思的，都被我们审习惯了吧。”林素拿出笔记本电脑，回应道：“其实，越是熟悉越容易形成思维定式，如果我们不审出些与之前不同的问题，那要让被审计单位笑话了。”随后，她很快进入了工作状态。
第二天，资料陆陆续续送来了，后台数据也拷好了，林素在等待数据导入SQL Sever程序的过程中，研究起了该系统的数据字典。一个接近200页的文档，各种英文的代码、字段、数据表，十分复杂。局里电子数据中心处理的通常是财务数据，对于这种专业性数据别说没处理过，更没采集过。看来，只能靠自己了。林素取得审计署计算机审计中级资格已经两年了，在去年水资源审计中，她就尝试运用大数据分析相关部门的业务数据，查出了非法取水等问题。如今，面对新的业务系统，她更加沉着，开始认真钻研。
首先，她锁定几张关键表，监测项目报警数据表、污染物代码表、污染源基本信息表和废气污染物日数据表，然后详细查看各个表的字段信息。监测项目报警数据是反映异常情况的关键表，然而这里面包含的信息并不多，是否超标、超标倍数、参照标准值等都没有反映。因此，林素只得重新构建超标数据表。
小赵在一旁看着，惊呼道：“这么多信息，怎么看啊！”林素耐心地解释：“我们要关注点位超标情况，就得先明确有哪些点位、什么类型、哪些污染物、应该符合什么标准、标准值是多少。由于环保形势严峻，环保标准日趋严格，审计期间涉及多项大气污染排放标准，不同行业又有各自专门的排放标准，并且排污企业建设时间不同，执行的标准也有区别，所以，我们需要先研究各类污染源的情况，找出其各个时间段应执行的标准值，然后再去比对。小赵，这是污染源的基本信息，你先按照我说的，对应着拉个清单出来。”小赵领了任务去忙，林素又让小齐整理环境执法案卷明细，把安装在线监测的企业挑选出来。
过了一会儿，小赵拿着清单回来了，林素根据清单编写语句，逐一设置筛选条件，对整个数据库进行查询，小赵则在一旁做记录。“哎呀，还真有不一致的情况。”小赵盯着笔记本屏幕兴奋地说。林素筛选出了两家企业存在污染物标准值设置偏高的情况。接着，林素又将这两家的监测数据按照真正的标准值进行比对筛查，发现这两家企业均存在超标情况。林素把筛选结果保存下来，又跟系统本身的监测项目报警数据表进行比对，结果并未显示这两家企业超标。“这真是掩盖问题的“好方法＂啊！”小赵有些无奈。
“这只是疑点，是不是问题还不能确定呢，我们再看看那些标准值正常的企业情况吧。”林素倒是心平气和，边说边熟练地编写着查询语句。在按照烟尘、二氧化硫、氮氧化物等不同监测指标逐一执行语句以后，查询到超标疑点还真是不少。见此情景，小赵拍手称快。林素揉揉酸痛的眼睛，说：“出现超标并不能说明什么，我们审计的对象是环保局，又不是企业。”“啊？那为啥要查？”小赵疑惑地问。
“为了跟我手上的比对比对。”小齐边说边把刚刚整理好的环境执法案卷明细递给林素，还朝着小赵眨了眨眼睛，一脸神秘的样子。林素微笑着翻看表格，说：“现在我们对照超标时间和立案时间，看看超标情况是否都依法查处了。”小赵这才恍然大悟，摩拳擦掌地说道：“林姐，你休息下吧，我们来。
林素没去休息，她揉捏着太阳穴在想，把问题给被审计单位之后，会有什么反馈意见，又该如何辩论和应对？法律法规在对在线数据作为环境监督管理依据的要求上使用的是“可以”一词，而且需要确定在线数据的有效性。这就给被审计单位留下很多可辩解的理由。因此，必须考虑周全。她拿起环保局提供的人工监测数据，又研究了起来。
她发现，人工监测数据中，几乎没有与在线监测超标情况同时性的，也就是这些在线监测数据没有进行有效性认定。此时，小赵和小齐的比对结果也出来了，答案与林素设想的一样，可林素依然眉头紧锁，她把刚才的思虑说出来。小齐想了想，说道：“执法案卷中也存在利用在线监测数据进行处罚的情况。”说着，他翻出了两本案卷。这下林素皱着的眉头才舒展开来，既然有这种情况，罚与不罚究竟是什么标准，总得有个说法。
“测”与“管”分家
林素拿起电话联系李明：“我们有在线监测和执法方面的疑问，想要和局里相关负责同志交流一下，让他们先后来吧。”不一会儿，负责管理在线监测系统的乔科过来了，他40岁上下，看上去十分沉稳。林素把监测指标标准值设置偏高的疑点掌给他看：“我们发现有一些指标标准的设置不准确。”乔科快速地扫了一眼，解释道：“我们这个系统是2015年9月才通过正式验收的，之前设置的指标有些问题，没有调整过来，所以在这之前的数据是不具有法律效力的。”小赵一听立马急了：“那你们怎么不早说？”
林素看了一眼小赵，示意他稍安勿躁，接着说：“之前没有调整过来可以不算数，但之后你们也没调整，不会影响到预警判断吗？”乔科继续解释：“我县建设的这个系统是全市试点，其中还存在一些不完善的地方，也很正常嘛。
林素说：“乔科，我们是审计部门，如果是环保督查组，会如何看待这类环保数据问题呢？”听完这些话，乔科没有刚才那么理直气壮了：“哎呀，是是是，这多亏审计帮我们指出来，后台的数据是专门聘请第三方来运行维护的，我们平时只是在手机App上看前台数据，是我们管理疏忽了，我这就让运维单位给调整过来。”林素追问：“那你们发现了不正常数据如何处理？”“我们需要先排查一下是否为系统故障，如果有故障就不作数了。”“那非故障因素怎么处置？不立案查处吗？“立案查处是执法大队的职责，我们只负责保证系统正常运行、数据准确而已。”“那这样吧，请你回去把系统验收的时间、哪些时间出现故障、数据不可用情况列个清单给我们。
看着乔科出去了，小赵终于憋不住了：“这样就行了？”林素看着小赵笑了，想起了当年她刚入职时也和小赵一样遇到问题经常沉不住气。于是，她把当年领导说的一席话告诉小赵：“我们审计并不是要问责多少人，如果在没有造成严重后果的前提下，被审计单位及时把问题整改了，那就说明审计发挥作用了。关于这个标准设置偏高的问题，我已经查看了，在验收之后比照正常标准没有再出现超标问题。”“可我们是要争优秀项目的啊！”小赵仍然坚持，林素反问道：“难道优秀项目定性就要比普通项目定性严格一些吗？”
小赵一时语塞。这时传来敲门声，一位自称“执法大队队长庞博”的大个子推门走了进来。林素请他坐下，立刻调整思路：“庞队长，我们分析在线监测数据，发现一些超标的情况你们并没有立案，为什么？”
“规定说”通过有效性审核的污染源自动监控数据可以作为环境执法的依据＇，所以说，在线监测数据首先要经过监测站审核确认，我们才可以作为执法依据。多数时候，超标是瞬时的，我们没法查处，监测数据作为证据是讲究时效性的。”庞博的嗓门与他的体型相当，张口就是法规条文，一副执法很严的样子。
“那么，也有的超标情况持续了好几天，都来不及验证和执法吗？”林素声音纤细却丝毫没有紧张和怯懦。
“这你要问问监测站了，没有证据，我们没法执法。再说，法规要求的是“可以”，又没有说“必须”，我们也有过在线超标处罚的案卷啊。”
“是的，我们看到了，那么同样的问题，你们是可罚可不罚喽？”林素一连串反问，逼问得庞博一时接不上话。
财政投资三千万元建设的在线监测系统，建设目的是什么，是单纯的“测”还是精准的“管”？如果未能有效促进环境执法，那么资金使用效益又该如何体现？
第二天的小组会上，林素重点向组长汇报了这个情况，杨硕对问题的审计思路、方法及证据充分性表示肯定：“那么接下来呢？”小赵迫不及待地抢答：“可以问责了吧！”
“主审什么意见？”杨硕示意林素。林素分析道：“该在线监测系统是佳中县在环保领域投资建设的重点项目，也是所在地级市的试点项目，还是周边区县前来学习的典型。这说明佳中县在环保方面较为重视，只不过硬件具备了，软件还不成熟，出现监测与执法衔接不畅的问题。究其原因是尚未建立一套“监测一核验－执法”的有效管理机制，并非个别干部有章不循。如果因此问责处分干部，那么其他区县还会愿意做试点、创典型、为自己戴上“紧箍咒”吗？我认为，如果能促进其健全机制，要比问责更有效果、更有温度。”一番话下来，大家都陷入了沉思。杨硕看着林素，感觉她更加成熟了，她不因争创优秀项目就急切地想抓大问题，而是能站在更高的角度考虑问题，提出建议。
他边点头边缓缓地说：“咱们生态环保审计面对很多新问题，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》要求我们坚持客观求实、鼓励创新、推动改革的原则开展审计。所以，这场蓝天保卫战，审计应当发挥促进作用，决不能引起负面影响。林素说得很对，我们的意见要提得既有力度又有温度。
“漏网鱼”无处藏身
林素将取证单和审计组的意见反馈给环保局，庞博的声音仿佛柔和了很多，他连连表示审计提的意见好，这就汇报领导，抓紧整改。
林素起身望向窗外，天空并不晴朗，仿佛笼罩着一层灰蒙蒙的纱，此时供暖季已经过去，为什么空气质量还不见好转呢？她重新整理一下头绪，佳中县获得环境空气补偿资金最少，说明改善工作不力，究竟是执法不严还是另有原因？她继续深入分析在线监测系统数据库，锁定了空气质量小时数据表，对首要污染物进行分组，统计次数并排序，发现PM25和PM10是排在第一、二位的，这两类污染物质来源广泛，成因复杂，不能确定具体是哪一污染类型导致。此时她注意到，排在第三位的是臭氧。“这不是吸收紫外线的吗？”小赵甚是疑惑。林素解释道：“在平流层中存在的天然臭氧层是抵御紫外线的有益臭氧，而在对流层的臭氧是人为产物，是有害臭氧。”“那这是怎么产生的？”“你和小齐上网查查其形成机理。
经查发现，汽车尾气和工厂排放的氮氧化物和挥发性有机物在阳光作用下发生光化学反应，形成了二次污染物——臭氧。“曾经发生的美国洛杉矶光化学烟雾事件，就是因为机动车排放尾气太多导致的。”小齐补充道。“那么，我们现在该向机动车污染进攻了。大吕，黄标车淘汰的情况如何？”大吕从一摞档案中抬起头来，“一小部分黄标车是提前淘汰的，环保局给予其补贴奖励，之后大部分黄标车是强制淘汰的，由公安局负责，不再给予补贴。我已经抽查了一些涉及补贴的车辆档案，没有发现什么问题。公安局负责的部分目前只提供了淘汰车辆登记名单。”
林素略加思索，安排道：“小齐，你统计一下佳中县汽车保有量、黄标车淘汰量、实际回收机动车数量各是多少；小赵，你按照《机动车环保检验合格标志管理规定》把黄标车判定标准拉出一个清单，以备筛选。”随后，林素将全县3个机动车检测系统后台数据、公安局黄标车淘汰名单分别导入SQL Sever软件。令人挠头的是，3个检测系统分别由不同的公司开发设计，表结构、字段名均不相同，需要分别对应各自的数据字典译读，林素揉揉酸痛的眼睛，长呼一口气，开始了研究。
天已经黑了，审计组还在忙碌着，小齐统计的结果出来了：“截至目前，全县汽车保有量超过30万辆，登记淘汰的黄标车4365辆，回收机动车3084辆。”小小一个县城竟有这么多车，而淘汰的黄标车数量才占不到1.5%,还有部分登记淘汰的黄标车没有回收拆解，去哪里了？这里面还有不少文章呐！
此时，小赵将列好的黄标车判定标准递给林素。林素将判定条件一一转化为SQL语句，筛选、运行、核对、去重一系列操作让笔记本电脑的散热器都飞速转起来了。三个机动车检测系统中记录的黄标车有6158辆，而淘汰名单只有4365辆；已登记淘汰的黄标车中有346辆淘汰后仍有机动车检测信息。按照该县大气污染防治综合整治方案要求，2015年要完成所有黄标车淘汰工作，这说明什么？按照这个思路，审计组又筛选了应报废机动车和环保监测尾气超标机动车情况，并与车辆违章信息系统进行比对，发现全县应报废车辆518辆，14.3%有违章信息，表明仍在路上行驶；1991辆尾气超标机动车，64%上路行驶但未处罚。审计组还着重对经群众有奖举报的33辆黑烟车进行分析，发现也未处罚。林素还发现，在机动车检测系统中，并没有摩托车、机动三轮车的检测信息，这些机动车是否成为“漏网之鱼”？
一系列筛查结束，已是深夜，大家既疲惫又兴奋，林素活动了一下酸痛的肩颈，说：“大家辛苦了，回去休息吧。走在回家的路上，行驶的车辆已没有白天那么多，林素的大脑却始终停不下来，审计数据、语句、疑点像放电影一般在脑海中穿梭，虽然黄标车、报废车、黑烟车是机动车污染防治方面审查的重点，那么其他与日俱增的机动车污染又该如何控制呢？
第二天一早，林素联系了公安局交警大队车辆管理所的王警官，和小赵一起去反馈问题。王警官解释道：“我们也是根据上级下达的名单工作，相关的材料已经交上去了，这是上级给我们的通报结果，您看＇黄标车淘汰任务已完成”。”林素说：“这是我们数据分析出的结果，需要你们进一步核实，如果有异议，咱们再交流，同意就请盖章签字。”林素将一沓审计疑点数据表和取证单递给王警官，王警官浏览后，又仔细地打量了一下林素，赞叹地说：“审计的数据分析手段快与我们刑侦差不多了。回来的路上，小赵有些担心地问道：“林姐，他们能不能认可？”“不用担心，我们靠数据说话。”小赵点点头，说道：“那接下来呢？”“去发改局。淘汰黄标车数量只占全县机动车总量的极小部分，绝大部分的机动车对环境空气的污染作用同样不容忽视，并且这些移动的污染源每年还在大幅增加，如何控制？新能源汽车推广得怎样？我们应该去了解一下。两人一路交谈，走到了发改局。
调查的情况让林素他们很失望，对于新能源汽车推广工作，全县没有一个主管部门，发改、工信两个部门职能模糊、边界不清，没有按照上级和本级政策要求，制定财政补贴等鼓励扶持政策，导致近三年全县新增新能源汽车数量仅占新增机动车总量的1. 06%,远低于上级目标要求。此外，新能源汽车配套设施建设也十分滞后，仅有的3座配套设施距离中心城区较远，公共服务性不强。
一系列审查下来，审计内容相互之间都有了呼应，林素整理思路，并抓紧拟写了一份关于新能源汽车推广的审计专报，向组长杨硕汇报。
“蓝天保卫战”打响
周一的局长办公会上，杨硕将审计组发现的一系列问题、撰写的专报及意见等进行了详细汇报，还重点阐述了林素对环保在线监测执法问题的处理思路，局领导十分认同审计组的做法：“蓝天保卫战是一场宏大的战斗，也是一个系统工程，我们要把自己当成一名战士，既要坚持依法审计，在大是大非面前坚定立场和原则，又要做到人性化审计，体谅并帮助被审计单位解决存在的困难和问题，从大处着眼，从小处着手，扎紧织密制度笼子，堵住风险隐患漏洞，使整个系统规范运转，真正助力打赢这场战斗。
不久，以此次会议为契机研究制定的文件《关于审计工作围绕中心服务大局更好促进改革发展的意见》由县委、县政府转发。同时，审计局内部进一步规范审计工作，专门出台了资源环境审计容错免责认定程序。
与此同时，环保局采纳审计建议，迅速建立污染源在线监测超标处置工作程序的内部管控制度，明确在线监测数据管理、验证、应用、执法各环节的责任，提高了在线监测的使用效益，加大了环境执法力度，也降低了基层环保干部的履职风险。 公安局认可审计结论，联合环保部门，建立数据共享机制，加强对漏网车辆的规范清理，并制发了新一批机动车淘汰工作实施方案。
发改局按照审计专报领导批示意见，与财政局联合制定了新能源财政鼓励补贴政策，拟定了全县新能源汽车充电基础设施发展规划，新能源汽车推广工作大刀阔斧地展开了。
交通运输局接受审计建议，整合机动车维修领域信息系统，创新建立机动车检测维修信息共享制度，与环保、公安、商务（负责机动车拆解回收工作）等部门关联并网，实现有效监督。
审计组在扬尘污染防治、燃煤污染防治、有机废气污染防治等领域的审计成果也十分丰硕，此次大气污染防治政策落实跟踪审计圆满收官。（作者单位：山东省胶州市审计局）
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