顺治元年八月，盛京地区初步形成八旗驻防体系。康熙《盛京通志》将这些八旗驻防机构称之为城守公署，城守所辖区域为行政区划，与州县并列，代表着省级官员对“城守”制度的认同。同时，公文中的“城”逐渐具有城守辖区的含义。乾隆年间，官修《清朝文献通考》将东三省与新疆的八旗驻防区域称之为“城”，记录为行政区划。嘉庆、光绪两部《清会典》将这些城守辖区规范为“城”，城制成为与府厅州县制具有同样法律地位的地方行政制度。城守制与城制的重新发现，为研究清代地方行政制度、四省的八旗驻防提供了一个新的视点。
清代东三省、新疆等四省区在改设行省之前，实行八旗驻防制度，今人称之为“军府制”。一些研究注意到了盛京地区[1]八旗驻防与地方行政制度的关系：天聪六年(1632)二月海州等地的城守官是地方行政官吏，这些地方具有行政区划的标准；[2]顺治元年(1644)八月盛京各地的城守官辖区“也可看做是清入关后辽宁一带最初的行政区”；[3]清中期以后，盛京八旗驻防制度逐渐成为带有八旗制度色彩的地方行政制度，约定俗成称为“城”；[4]“城”是乾隆至光绪年间四省将军所辖区域的地方行政区划的正式名称。[5]本文拟对盛京等四省区内兼具行政属性的八旗驻防，是如何被认同和规范为地方行政制度与行政区划的过程进行梳理，并对相关问题进行探讨。
沈阳故宫
一
城守：三部《盛京通志》编纂者的认同
入关前，盛京地区的八旗驻防处于不断完善过程中。顺治元年八月，在准备迁都燕京后，朝廷对盛京地区的驻防进行了调整：
以正黄旗内大臣何洛会为盛京总管，左翼以镶黄旗梅勒章京阿哈尼堪统之，右翼以正红旗梅勒章京硕詹统之。八旗，每旗满洲协领一员、章京四员，蒙古、汉军章京各一员，驻防盛京。又以傅喀纳为雄耀城城守官，仍设满洲章京三员、汉军章京一员；以梭木拜为锦州城守官，额蒙格为宁远城城守官，拜楮喀为凤凰城城守官，每城仍各设满洲章京二员、汉军章京一员；胡世塔为兴京城守官，爱汤阿为义州城守官，丹达礼为新城城守官，伊勒慎为牛庄城守官，青善为岫岩城城守官，每城(复)[仍]各设满洲章京一员、汉军章京一员；东京、盖州、耀州、海州、鞍山、广城，每城各设满洲章京一员、汉军章京一员，率兵驻防。[6]
对于此次调整的性质，以往的观点认为“其实这15处都是入关前原有的驻防地，估计入关时这些驻地的兵丁并未全部入关，而是各有部分留守，《实录》记载，不过是对各驻防官员的重新部署而已”，“也可看做是清入关后辽宁一带最初的行政区”。[7]
从入关前后盛京地区的驻防历史来看，各城城守官员管辖的不仅仅是一座城池(驻防城)，应该是以城池为中心的一大片区域，军事上的防区兼具行政区性质。依据有以下三方面：一是八旗是一个集军事、行政、生产诸职能于一体的社会组织，其行政职能是一开始就具有的；二是天命八年(1623)六月的各旗驻防已经有明确的区域、界限；[8]三是康熙二十年代兴修地方志时，《盛京通志》和一些县志已经将城守官所辖区域记载为政区。康熙《盛京通志》的总裁为将军、副都统、府尹，监修为府丞等，具体纂辑者有佐领、笔帖式、知府、知县等。该志对八旗驻防辖区性质的界定应是八旗官与府县官的共识，这种共识需要一定的时间或明确的制度规定才能取得。
方志中，康熙《盖平县志》的记载最为典型。其《建置沿革志》谓：“圣朝定鼎，以盛京为留都，裁诸卫所，悉设城守章京治之。顺治十年，以辽阳为府，设辽阳、海城二县，而盖邑附于海城。”[9]认为顺治元年裁卫所后，原先由卫所管理的地方改由城守章京管理。其《疆域志》：“盖邑旗民杂处，邑令所治，守尉所辖，广狭各殊，尤所宜厘举者也”，[10]将城守尉与知县并列。“县治疆域”与“城守所辖疆域”的四至八到，格式完全相同。在《山川志》中特别说明一部分山为“盖州章京辖”，[11]不属于县管理，说明这些山所在区域是由城守官管理。康熙《辽阳州志》《开原县志》的《疆域志》记载了相邻区域有“城守专辖”“城守专辖地”。[12]以上事例说明“城守所辖疆域”或“城守专辖”与“县治疆域”性质相同，同为行政区域。
康熙二十三年(1684)刊本《盛京通志》对城守官及其辖区做了详细记载和规范。卷首《凡例》称：“今盛京州县所治之外，镇帅、城守所辖者多”，[13]镇帅指奉天、宁古塔(后改吉林将军)两将军及其衙门。城守是专指城守尉，还是各城的城守官员或公署，需要依据志中所载内容进行探讨。该志卷六《建置沿革》，府州县沿革之后为“城守章京所辖”，有凤凰城、金州两地的沿革。[14]卷一三《公署》，先为盛京城内各公署，次为“奉天府属”“锦州府属”各州县公署，最后为“城守”各公署，共有兴京、凤凰城、牛庄、盖平、金州、开原、锦州府、宁远州、中后所、广宁、义州、山海关等12个“城守公署”。[15]卷一四《职官》先载盛京、乌喇、宁古塔三地职官设置，次为奉天、锦州两府及各州县职官，末为各“城守”职官。[16]12个城守公署的长官，锦州府、义州、山海关为城守尉，兴京、凤凰城、牛庄、盖平、金州、开原县、广宁为防守尉，宁远州、中后所为佐领，同时列出各城守公署的其他官员。由此可见，“城守”是指兼具行政职能的八旗驻防机构，不是某一个驻防官员的衙门，也与驻防官员是否为城守尉无关。
该志在凡例中将城守所辖的区域定义为“疆域”：“今盛京州县所治之外，镇帅、城守所辖者多，且古今疆域分合大小不一”；“州县所治与城守所辖互有不同，故今分载州县、城守所辖，各详其八至，庶区畛较然也。”[17]此处“疆域”的含义相当于今天的行政区域。由于八旗驻防是一个集军事、行政、生产诸职能于一体的社会组织，“城守所辖”的区域同时具备了军事防区和行政辖区的双重属性。从上引凡例还可以看出，当时的盛京地区州县与“城守所辖”的区域“互有不同”，即存在着部分辖区交错重叠的现象。[18]
该志记载的府州县及“城守所辖”的区域，四至八到的格式完全相同：
开原县东至耿家庄七十里(边界)，西至辽河六十里(外为城守专辖地)，南至山头铺河五十里(铁岭县界)，北至新边三里(边界)，东南至马家寨六十五里(铁岭县界)，西南至辽河六十五里(外为城守专辖地)，东北至新边门三十里(边界)，西北至辽河六十里(边界)。西南至盛京城二百里。
开原城守所辖东至耿家庄七十里(边界)，西至彰武台二百二十里(广宁城守界)，南至范河一百里(外为奉天将军所辖)，北至边二里(边界)，东南至英额二百十里(兴京城守界)，东北至威远堡新边门三十里(边界)，西南至辽滨塔一百九十里(承德县界)，西北至□五里(边界)。西南至盛京城二百里。[19]
结合凡例的规定和《疆域志》中的具体记载，说明《盛京通志》的编纂者认为城守所辖的区域是政区。《疆域志》中记载了兴京等十处“城守所辖”，比《公署志》《职官志》的记载少了宁远州、中后所两处。[20]《职官志》谓宁远州城守“属锦州城守辖”、中后所城守“属山海关辖”，[21]由于行政层级较低而没有记载其辖区。如果以内陆州县进行比较，当时的宁远州、中后所八旗城守可以视为县级以下的行政单位。在康熙年间的公文中，也用“城守地方”表示城守的辖区：“康熙十九年奉户部文，各城杂税归于驻防城守征收。除承、辽、铁三处无驻防城守者仍归奉天府通判督征，其余各城守地方俱由城守征收”。[22]
综上所述，“城守所辖”“城守地方”是与州县一样的行政区划。
康熙年间，一些城守公署的长官由防守尉升为城守尉。吉林、黑龙江两地为加强对地方控制，除将军公署外，在伯都讷、三姓、墨尔根、黑龙江等驻防地设立副都统公署。有鉴于此，雍正五年(1727)六月皇帝谕内阁：
盛京甚属紧要，兵民旗人最多，且地方辽阔，十三城相隔七八百里有余。将军、副都统俱驻扎盛京内陆，教训整理不能周到。朕意当照船厂、宁古塔、白都纳例，各设副都统一员管理。自广宁、义州、锦州、宁远至山海关设副都统一员，复州、熊岳、南金州、凤凰城、岫岩、旅顺等处设副都统一员，令其分辖管理一切事务。
雍正帝的提议，是将盛京原先的扁平化管理“将军—城守尉(防守尉)”两级制，改为“将军—副都统—城守尉(防守尉)”三级制，通过副都统加强对城守尉的督率。议政王大臣等认为：“盛京将军及副都统俱在一城驻扎，十三城相距辽阔，应于锦州及熊岳地方添设副都统各一员。”[23]盛京地区由此形成了两个副都统辖区。
这种变化，在乾隆元年(1736)本《盛京通志》中得到了记载：熊岳副都统管理熊岳、凤凰城、复州、岫岩、金州、旅顺等六处驻防；锦州府副都统管理锦州府、宁远州、中前所、中后所、广宁、义州等处驻防。[24]乾隆四十八年(1783)本《盛京通志》：“自将军而下，其最重且要者则设副都统驻扎，次则城守驻防，次则佐领、骁骑校驻防。盖城守尉隶副都统，协领、佐领隶城守尉，骁骑校等员复隶协领、佐领，而皆统隶于将军。”[25]说明了各类城守官员的行政隶属关系。
乾隆元年本《盛京通志》编纂者对城守的认识，与康熙《盛京通志》存在着一些差异。在卷一八《公署志》中，统一的“城守公署”被取消，改为“副都统公署”“城守公署”“佐领公署”(宁远州、中前所、中后所)和“协领公署”(广宁)。位于各城守公署之前的子目“城守”被改为“奉天将军所属外城”。[26]卷一九《职官志》中，改康熙《盛京通志》的“某某城守”为“某某驻防”，再列出驻防官缺数量。[27]从这两点来说，乾隆元年本《盛京通志》否定了康熙《盛京通志》的“城守”概念，更加强调八旗驻防的军事属性。在卷一二《疆域》中，沿袭了康熙《盛京通志》的格式，称为“某某城守”。同时特别强调“八旗外城，疆域所属”，“宁远、中后所、中前所与小凌河、巨流河、白旗堡、小黑山、闾阳驿八驻防，惟宁远、中后所、中前所有城守之责，故皆开送四至。其余五驻防各有所属，故四至亦不分载”。[28]说明编纂者仍然认为八旗各城管理的区域是“疆域”，对哪些是单纯的军事驻防，哪些是具有政区意义的“城守”，是有明确的认识。
综上所述，盛京地区在顺治元年八月初步形成一个较为完整的城守官分土而治的行政体系，各城守公署兼具军事和行政属性，同时具有军事和行政管理机构的职能，防区即是行政区。八旗驻防的行政属性被当地各级官员和志书修纂者认同，称之为“城守”，行政机构为“城守公署”，行政区域为“城守所辖”。康熙《盛京通志》首次较为系统地记载了这一地方行政制度。两部乾隆《盛京通志》更加强调八旗驻防的军事属性，同时仍认为城守所辖区域是行政区。
二
城：《清三通》的记载
八旗驻防处所大多建有城池，称之为“驻防城”，《钦定八旗通志》卷一一六《营建志》记载有各驻防城的大小。[29]这些驻防城作为地名，在一般情形下不加“城”字，如前引康熙《盛京通志》及康熙《清会典》记载的盛京八旗官员的驻地有奉天府、牛庄、盖平、广宁、兴京、锦州等，例外的只有凤凰城。[30]乾隆《清会典则例》也是如此。[31]雍正《清会典》有三处加“城”字：凤凰城、复州城、秀岩城。[32]
基于上述情形，清代文献中记载的盛京“某某城”，就要区别其不同含义。康熙《盛京通志》载：“顺治十八年，锦、宁、沙后、广宁四城起科地伍千陆百亩，征银壹百陆拾捌两。”[33]四城新起科的地亩，应在八旗驻防城之外，属于城守所辖。说明在顺治末年，公文中的一些“城”已经具有城守所辖区域之意。
乾隆年间，公文中一些“城”的含义已经明确指向城守辖区，在《清实录》中常见记载。乾隆七年(1742)九月，“盛京礼部等部奏，岫岩城楞子沟地方，有朝鲜遭风商船一只”；[34]乾隆四十五年(1780)四月，“牛庄、盖州、熊岳、复州、金州、岫岩六城所属界内官山，前准旗民人等放蚕，输纳税课”。[35]牛庄等六城的官山与楞子沟，显然在城池之外、辖区之内。乾隆十五年(1750)十二月：“蠲缓盛京、辽阳、广宁、岫岩、开原、铁岭、凤凰等七城本年分水灾旗民额赋，并赈恤有差。”[36]旗民分居在各屯，离城或有数百里之远。[37]每遇水灾，所耕农田受损，需要朝廷赈恤。
新疆、黑龙江等地的八旗驻防辖区，也有称之为“城”的记载。乾隆二十四年(1759)，“又开西域叶尔羌城鼓铸局……嗣后仍于各城产铜之地陆续采铜加铸”。[38]乾隆四十四年(1779)，“军机大臣议覆黑龙江将军富玉等奏，黑龙江各城地方历年由部发遣人犯随来子女内有联亲生子”，“各官庄设立领催一二名，余人入于各城旧官庄册内，以便挑补壮丁缺”。[39]
虽然康熙《盛京通志》已将城守所辖记载为行政区划，但在雍正年间成书的《古今图书集成》之《职方典》卷一六五至卷一七八中并没有记载，乾隆初年成书的康熙《清一统志》和康熙、雍正、乾隆三朝《清会典》也无记载，说明这些典籍的编纂者对城守所辖的政区属性没有取得共识。
乾隆五十年代编纂的官修《清朝文献通考》等政书，对四省城守辖区有所记载，并称之为“城”。《清朝文献通考》之《舆地考》首载奉天、锦州二府各州县，其后谓：“盛京为留守重地，凡形胜扼要所在，并设八旗驻防。自将军而下，有副都统、城守尉、防守尉等官，各有分治之地。今奉天、锦州二府全境皆奉天将军统辖地也，其各驻防之与州县同城者已兼载入二府之内，其有专城驻守地不属于州县者，谨编次于左。”[40] “各有分治之地”，这一观念与三部《盛京通志》相同，将城守所辖视为政区。具体记载了盛京将军下辖的兴京(辖抚顺城)、凤凰城、开原城等城，熊岳副都统下辖的熊岳城、秀岩城等城，锦州副都统下辖的锦州城、义州城等城。但在这些“城”中，又夹杂有“边门”，说明编纂者对城守辖区的“城”认识还不够清晰。对新疆的记载分两种情况，天山北路的伊犁、乌鲁木齐等处均不称城，天山南路自辟展开始，哈喇沙尔、库车等地均称“城”，小标题为“某某城属地”，[41]南路只有和阗不称城，但是下辖有六城。说明编纂者已将天山南路各城辖区认同为政区。
《清朝通典·州郡典》简略记载了东三省将军、副都统的设置过程，并谓“副都统复分镇于将军所辖之地。其余各城、各边门，又有城守尉、防守尉等员分驻焉”。[42]同时记载了新疆南路的各城：“其南路为回部之哈密城、辟展城、吐鲁番城、哈喇沙尔城、库车城、沙雅尔城、赛哩木城、拜城、阿克苏城、乌什城、喀什噶尔城、叶尔羌城、和阗六城等属地。”[43]也是将这些驻防视为城。
综上所述，顺治末或康熙初已经有将盛京的城守公署辖区称之为“城”的记载，但这只是公文中的习惯性称呼，有一定的随意性。乾隆年间，随着朝廷在新疆实行八旗驻防，伊犁和南疆各大臣辖区有时也称之为“城”。在修《清三通》时，《清朝文献通考》将东三省与新疆的八旗驻防区域称之为“城”，说明这些编纂者和朝廷官员对城守辖区的政区属性有所认同。
三
将军大臣所统曰城：嘉庆、光绪《清会典》的规范
在三部《盛京通志》和《清朝文献通考》等政书认同的基础上，嘉庆《清会典》首次对这四省八旗驻防地区的地方行政制度进行规范，光绪《清会典》有所修正。
嘉庆二十三年(1818)成书、断限为嘉庆十七年的嘉庆《清会典》，将盛京等地兼具地方行政机构职能的八旗驻防规范为“城”，将各省地方行政区划规范为“府厅州县”(明代为“府州县”)：“乃经天下之疆里，凡尹与总督、巡抚所统曰府厅州县(府厅州县统以总督、巡抚，领以布政司。府领厅州县，亦有亲辖地方者。直隶厅、直隶州皆亲辖地方，亦领县。惟京畿四路厅领州县而无亲辖。厅州县皆分辖地方)，将军、大臣所统曰城(城统以将军，分属于大臣、副都统、总管、城守尉、防守尉)。各治其所隶之地，以分井里而任众庶。”[44] “城”由此在国家法律层面成为与府厅州县制并列的地方行政制度。
该卷同时记载了东三省、新疆(伊犁)、外蒙古五省区各城的名称、等级，编排体例与各省府厅州县相同。如盛京“将军本属城一(盛京城)，所属副都统城二(锦州城、熊岳城)，城守尉城八(兴京城、开原城、辽阳城、复州城、金州城、岫岩城、凤凰城、义州城)，协领城三(牛庄城、广宁城、盖州城。其昌图厅境及西境外之科尔沁左翼三旗则隶于理藩院)”。[45]外蒙古在“直隶之北，越蒙古四十九旗游牧，度大漠，则定边左副将军治焉。定边左副将军本属城一(乌里雅苏台城)，所属参赞大臣城一(科布多城)”。[46]吉林、黑龙江、新疆(伊犁)等省区也是这个格式。
嘉庆《清会典图》记载了这些城的方位：“奉天府……将军城之在府境者十有一(其一为盛京本城)，治承德。其东兴京城(即兴京理事厅治)，其南辽阳(即州治)、凤凰、岫岩(即厅治)、牛庄、盖州(即盖平县治)、熊岳、复州(即州治)、金州八城，其北开原城(即县治)；开原城之南铁岭县，其北边外昌图厅；牛庄城之东海城县；熊岳城之南宁海县。”“锦州府……将军城之在府境者二，治锦县(即锦州城)，西南宁远州，北义州城(即州治)，东北广宁城(即县治)。”[47]在各府级单位中，盛京以奉天府、锦州府为行政单位，吉林、黑龙江、新疆三省则以城为单位，记载了境内河流。对乌里雅苏台和科布多的记载，与《清会典》不同：喀尔喀三音诺颜部“中后旗之西为乌里雅苏台城，定边左副将军治”；[48]“科布多城在京师西北，乌里雅苏台城之西，参赞大臣治”。[49]
嘉庆《清会典》的规范具有以下特点：首先，《清会典》是国家法律典籍，“城”由公文中的习称转为国家法律层面的制度，这是以往的《盛京通志》《清朝文献通考》的记载所不能比拟的。其次，“将军、大臣所统曰城”，说明《清会典》的编纂者希望将城制规范为北方所有以将军、大臣为行政长官的省区的地方行政制度。当时以将军、大臣作为行政长官的除了东三省和新疆(伊犁)外，还有青海、西藏、外蒙古等省区。三是盛京将军直接管辖的区域称之为“盛京城”。近代以来一些论著将该区域视为奉天副都统辖区，并不符合清代制度。四是与州县不同，“城”本身没有等级差异，而是与驻防长官的等级相关。五是与康熙《盛京通志》相同，没有达到县级政区地位的防守尉以下的城，虽然也有辖区，没有予以记载。
光绪《清会典》卷一三《户部》同样记载了府厅州县制与城制。[50]东三省记载了当时城的名称与数量、等级，体例与嘉庆《清会典》相同。新疆已经改为行省，只有府厅州县。光绪《清会典图》同样记载了当时存在的各城。
嘉庆年间，虽在乌里雅苏台驻有定边左副将军，在科布多驻有参赞大臣，两地实施的主要是盟旗制，与东三省、新疆有所不同。嘉庆《清会典》卷一○记载有乌里雅苏台城、科布多城，很可能是受《清朝文献通考》的影响，将两地的城池之城误解为行政区划。光绪《清会典》的编纂者显然发现了这个错误，对此进行修正，不再有这两城，未将外蒙古的乌里雅苏台和科布多归入城制。
四
其他文献记载中的城及相关制度
经过国家层面的嘉庆、光绪两部《清会典》规范后，东三省、新疆等省区的一些志书、公文以“城”作为城守辖区的通称。
约咸丰年间成书的《辽海志略》载盛京有凤凰城、牛庄城、熊岳城等，吉林有吉林乌喇城、宁古塔城、白都讷城等，黑龙江有齐齐哈尔城、墨尔根城等。[51]
光绪《吉林通志》卷首《图例》：“其有专城驻守，地不属于府厅者，次于后，为宁古塔、三姓、珲春。”[52]《沿革》卷谓“分府二、厅四、州一、县二、镇城五”；[53]在各城府沿革中，打牲乌拉、额穆赫索罗、阿拉楚喀等地不称城，伯都讷、三姓、富克锦、拉林、珲春称城。[54]在《疆域》各卷中，打牲乌拉、宁古塔、伯都讷、三姓、富克锦、阿勒楚喀、珲春等地全部记载为城。[55]
屠寄《黑龙江舆图说》卷首《凡例》：“自国初以来，分设将军、都统、总管、城守尉，大抵有分兵无分土。而布特哈专辖牲丁，其牲丁所至之地皆布特哈总管应巡查之地，故外兴安岭鄂博向归布特哈巡查。而逊河等处鄂伦春亦归管辖，故布特哈旧日所辖之地最广，与各城本无一定之界。自光绪间改总管为都统，其旧辖之鄂伦春分隶黑龙江、墨尔根、呼伦贝尔三城，于是六城分地稍有界限。”[56]一方面认为“有分兵无分土”，即有驻防而无州县。另一方面认为各驻防所辖区域为城，只有布特哈、呼伦贝尔不称城。各城图说中，用“全城辖境”“全城所辖”来表示管辖区域。
张国淦纂修的《黑龙江志略》成书于宣统年间。《区画》目下谓：“黑龙江省先后设有齐齐哈尔、黑龙江、墨尔根、呼伦贝尔、布特哈、呼兰、通肯七城，本系八旗驻防之地”。并谓“黑龙江省原设将军、副都统，于光绪三十年裁撤齐齐哈尔、布特哈、呼兰、通肯四城，并分布特哈为东、西两路总管。嗣于三十四年又裁撤黑龙江、墨尔根、呼伦贝尔三城。”[57]
新疆关于城的记载主要见之于公文。嘉庆十八年(1813)二月谕：“著传谕松筠、长龄，将新疆南北各城及镇西、迪化二府州所属，每年出纳大数，通盘核计。”[58]道光六年(1826)八月英惠奏，“计惟有由乌鲁木齐长运至阿克苏，交卸存贮，方为妥协。但粮数既多，驼只夫役亦众，所经各城尽属回庄”。[59]道光二十四年(1844)二月谕：“其伊犁已开地亩业经照例升科，此外及各城地方如有旷地可以招垦者，仍著该将军等详细饬查，一律奏办。”[60]张曜《新疆局势大定敬陈管见疏》：“新疆各城广川大原，间以戈壁。”[61]
一些全国性地理著述中也有记载。道光年间，李兆洛作《皇朝一统舆地全图序例》：“京师居天下上游，府曰顺天，府尹治之，领厅四、州五、县十九。畿辅曰直隶，设总督于保定，领府十、直隶州六、厅三、州十二、县百有五。留都曰盛京，府曰奉天，府尹与将军共治之，尹领府一、厅三、州四、县八，将军领副都统城二、城守尉城八、协领城三。盛京之北曰吉林，将军治焉，领副都统城四、协领城三。又北曰黑龙江，将军治齐齐哈尔城，领副都统城二、总管城二、城守尉城一。是曰东三省。”“陕甘之西为新疆，伊犁将军治惠远城，领城九、参赞大臣城二、办事大臣城八、领队大臣城二。”[62]显然是承袭、综合了嘉庆《清会典》《清会典图》的相关记载。
光绪年间纂修的《清国史·地理志》，奉天已经全部实行府厅州县制，沿革只记载副都统的设置，未言及城。吉林“今领府二、州一、县二、厅四、城四”，[63]宁古塔、三姓、富克锦、珲春四城与各府同样格式记载。黑龙江“今领城七、厅二”，[64]收录有齐齐哈尔城、黑龙江城、墨尔根城、呼伦贝尔城、呼兰城、布特哈城、兴安城。新疆“将军所属北路之城十有一，曰惠远，曰惠宁，曰熙春，曰绥定，曰广仁，曰瞻德，曰拱宸，曰塔勒奇，曰宁远，曰库尔喀喇乌苏，曰塔尔巴哈台；南路之城十，曰喀喇沙尔，曰库车，曰赛里木，曰拜城，曰阿克苏，曰乌什，曰和阗，曰叶尔羌，曰喀什噶尔，曰英吉沙尔，分设都统、参赞、办事、协办、领队大臣驻之”。[65]
清代与民国年间的一些文献还记载了城守公署的职能及城与府州县的关系。
关于城守公署或城守官的职能，《清会典》未做规范，一些政书、方志有所记载。“置城守尉、协领、佐领、防御等官，各视兵数多寡定额有差，以掌巡防讥察之事”。[66]城守尉、防守尉“各掌本城驻防旗务，凡统于将军、都统者则达其治于其长，无兼辖者则专达部”。[67]城守尉“专司催科、捕盗暨旗籍户婚等事”。[68]“城守尉公署，驻兴京城东门里。康熙二十八年设守尉一、防御四员、骁旗校四员、笔帖式一员、委官四员，防御辖左翼四旗，骁骑校统右翼四旗，每旗额兵五十九名。专司催科、捕盗、防守，兼司八旗档(栅)[册]、户口、民刑等事。迨乾隆二十八年设理事通判，民刑等事始归通判掌理”。[69]可见城守公署拥有一种综合性的地方官署职能。
吉林、黑龙江境内长期未设民官，由城守官管理流入的民人。如吉林伯都讷城，“乾隆二十六年，前任将军恒禄以该处地连蒙古，交涉事多，奏将巡检裁撤，请发理藩院委署主事一员住于该城，管办蒙古交涉事务。其一切民人刑钱事件，均归伯都讷副都统衙门兼理”。[70]至嘉庆十五年(1810)，因流寓民人增多，每年人命案件多至十余起至二十余起，因而申请设立理事同知，专管伯都讷民人事务。由于附近没有道府官员进行申转、核察，就由副都统核转办理。直至光绪四年(1878)三月，才奏准仿照吉林、长春二厅之例，一切刑名钱粮事件由同知径详将军衙门核办。[71]黑龙江呼兰城情形也是如此：“旧时行政官制约分三项：一为城守尉衙门，一为官庄屯官，一为呼兰理事同知厅。城守尉衙门有管辖屯官、同知之权，官职最高，主政亦最久。”[72]
城与州县等行政区划一起排序时，因城守尉、防守尉官衔较高，称“城州县”：“查乾隆四十二年分，沿海各城州县并无拏获私渡携眷民人”。[73]或称“城州县厅”：“奉天所属各城州县厅”。[74]同城的城县，遇到事故，城官与州县官共同担责。光绪十三年(1887)九月初六日夜三更时分，广宁城内南街福胜广当铺被二十余步贼越墙入室抢劫。知县盛昌华闻信带兵役前往堵拏，贼由城缺逃逸。广宁城守尉祥翰与广宁县知县盛昌华均被先行摘去顶戴，勒限缉拏赃贼。[75]
结语
清朝根据各地的不同情况，因地制宜，实行多种形式的管理体制，如蒙古的盟旗制、新疆的伯克制等等。这些制度朝廷承认，但大多是民族性的或区域性的制度。
顺治元年在盛京实施的兼具地方行政机构职能的八旗驻防，在康熙二十年间被盛京官员认同为地方行政制度并称之为“城守”，行政区划则称之为“城守所辖”。乾隆年间的两部《盛京通志》更加强调八旗驻防的特性，但仍然认为城守辖区是行政区划。这是省级层面对八旗驻防的行政属性的认同。吉林、黑龙江两省的八旗驻防，在《盛京通志》中均未称之为“城守”，是制度差异还是编纂者的认识问题，有待深入探讨。
乾隆年间，清朝版图达到最大，八旗驻防制度也推行到新疆地区。从国家层面来说，十八省实行整齐划一的府厅州县制度，各将军、大臣统辖的区域缺少一个统一的、与大一统国家相匹配的地方行政制度。《清朝文献通考》将盛京、吉林、黑龙江、新疆等省区的大多数八旗驻防记载为城，说明城守所辖区域是行政区划的观念在部分朝廷官员、政书编纂者中已经出现。但该书只是清代制度的汇编，不是当时国家现行的法律。《清会典》为国家“大经大法”，今人有观点认为是清代实际行用的根本法。[76]嘉庆《清会典》首次对城制进行规范，盛京等地兼具行政机构职能的八旗驻防被称之为城，城制成为与府厅州县制具有同样法律地位的国家层面的地方行政制度。嘉庆、光绪《清会典》谓“将军、大臣所统曰城”，编纂者显然希望将相关省区全部纳入城制的框架之内，有着整合清朝北部疆域的地方行政制度的意图。实际施行的有东三省和新疆。由此，清朝版图由总督、巡抚辖区和将军、大臣辖区这两类行政区域组成，府厅州县制与城制共同组成了乾隆以降直到光绪年间的地方行政制度。城与州县合称为“城州县”或“城州县厅”。
“城守”和“城”是清朝对中国地方行政制度的一项重要贡献。对城守、城制的重新发现，为清代政治史、清代北部疆域的八旗驻防制度史研究提供了一个新的视点。
[1]本文的“盛京”指盛京将军管辖的区域，即此后的奉天省。
[2]郑天挺：《牛录·城守官·姓长——清初东北的地方行政机构》，《社会科学战线》，1982年第3期，第202页。
[3]定宜庄：《清代八旗驻防研究》，辽宁民族出版社2003年版，第61页。
[4]任玉雪：《从八旗驻防到地方行政制度——以清代盛京八旗驻防制度的嬗变为中心》，《中国历史地理论丛》，2007年第3期，第112页。
[5]傅林祥：《将军大臣所统曰城——清代乾隆以降东三省、新疆地方行政区划的名称》，华林甫主编：《清代地理志书研究》，中国人民大学出版社2014年版，第34－44页。
[6]《清世祖实录》卷七，顺治元年八月丁巳条，《清实录》第3册，中华书局1985年版，第75页。
[7]定宜庄：《清代八旗驻防研究》，第61页。
[8]参见中国第一历史档案馆、中国社会科学院历史研究所译注：《满文老档》上册，天命八年六月十八日，中华书局1990年版，第518页。
[9]康熙《盖平县志》卷上《建置沿革志》，《辽海丛书》本，辽沈书社1984年版，第4册第2438页。
[10]康熙《盖平县志》卷上《疆域志》，《辽海丛书》本，第4册第2439页。
[11]康熙《盖平县志》卷上《山川志》，《辽海丛书》本，第4册第2440页。
[12]康熙《辽阳州志》卷六《疆域》，《辽海丛书》本，第2册第730页；康熙《开原县志》卷上《疆域》，《辽海丛书》本，第4册第2463页。
[13]康熙《盛京通志》卷首《凡例》，清康熙二十三年刻本，第3页a。
[14]康熙《盛京通志》卷六《建置沿革志》，第10页b。
[15]康熙《盛京通志》卷一三《公署志》，第7页b－8页a。
[16]康熙《盛京通志》卷一四《职官志》，第14页a－18页b。
[17]康熙《盛京通志》卷首《凡例》，第3页。
[18]关于盛京旗地与民地的辖区交错重叠现象，参见任玉雪：《从八旗驻防到地方行政制度——以清代盛京八旗驻防制度的嬗变为中心》，《中国历史地理论丛》，2007年第3期，第103－112页。
[19]康熙《盛京通志》卷八《疆域志》，第5、9页b。
[20]康熙《盛京通志》卷八《疆域志》，第8页a－11页b。
[21]康熙《盛京通志》卷一四《职官志》，第17页a、19页a。
[22]康熙《盛京通志》卷一八《田赋志》，第11页a。
[23]《清世宗实录》卷五八，雍正五年六月庚子条，《清实录》第7册，第888页。
[24](清)吕耀曾等纂：乾隆《盛京通志》卷一九《职官》，清乾隆元年刻、咸丰二年校补重印本，第17b－23页a。
[25](清)阿桂等修，(清)刘谨之等纂：乾隆《盛京通志》卷五一《兵防志一》，文渊阁《四库全书》本，台北商务印书馆影印本，1986年，第502册第233页。
[26](清)吕耀曾等纂：乾隆《盛京通志》卷一八《公署志》，第9页b。
[27](清)吕耀曾等纂：乾隆《盛京通志》卷一九《职官志》，第15页b－23页a。
[28](清)吕耀曾等纂：乾隆《盛京通志》卷一二《疆域志》，第11页a、17页b。
[29]官修：《钦定八旗通志》卷一一六《营建志》，文渊阁《四库全书》本，台北商务印书馆影印本，1986年，第665册第964－969页。
[30]康熙《清会典》卷八二《驻防官员》，《大清五朝会典》第2册上，线装书局影印本，2006年，第1081页。
[31]乾隆《清会典则例》卷一○二《武选清吏司》，文渊阁《四库全书》本，台北商务印书馆影印本，1986年，第623册第91－93页。
[32]雍正《清会典》卷二一七《盛京兵部》，《大清五朝会典》第9册，第3600－3602页。
[33]康熙《盛京通志》卷一八《田赋志》，第2页a。
[34]《清高宗实录》卷一七五，乾隆七年九月“是月”条，《清实录》第11册，第254页。
[35]《清高宗实录》卷一一○五，乾隆四十五年四月壬申条，《清实录》第22册，第790页。
[36]《清高宗实录》卷三七九，乾隆十五年十二月戊子条，《清实录》第13册，第1206页。
[37]《清高宗实录》卷六九一，乾隆二十八年七月丙子条，《清实录》第17册，第745页。
[38]官修：《清朝文献通考》卷一七《钱币考五》，浙江古籍出版社2000年版，第1册第5012页。
[39]官修：《清朝文献通考》卷二○《户口考二》，第1册第5040页。
[40]官修：《清朝文献通考》卷二七一《舆地考三》，第2册第7277页。
[41]官修：《清朝文献通考》卷二八五《舆地考十七》，第2册第7349－7355页。
[42]官修：《清朝通典》卷九○《州郡典一》，浙江古籍出版社2000年版，第2708页。
[43]官修：《清朝通典》卷九六《州郡典七》，第2728页。
[44]嘉庆《清会典》卷一○《户部》，《大清五朝会典》第12册，第108页。
[45]嘉庆《清会典》卷一○《户部》，《大清五朝会典》第12册，第110页。
[46]嘉庆《清会典》卷一○《户部》，《大清五朝会典》第12册，第136页。
[47]嘉庆《清会典图》卷九○，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第707册，台北文海出版社影印本，1992年，第3134、3146页。
[48]嘉庆《清会典图》卷一三二，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第710册，第4962页。
[49]嘉庆《清会典图》卷一三二，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第710册，第4986页。
[50]光绪《清会典》卷一三《户部》，《大清五朝会典》第16册，第109页。
[51]隋汝龄：《辽海志略》，“中研院”历史语言研究所编：《傅斯年图书馆藏未刊稿抄本·方志》第16册，“中研院”历史语言研究所2016年版，第69－81页。
[52]光绪《吉林通志》卷首《图例》，李毓澍主编：《中国边疆丛书》，台北文海出版社影印本，1965年，第1册第58页。
[53]光绪《吉林通志》卷一二《沿革》，第2册第979页。
[54]光绪《吉林通志》卷一二《沿革》，第2册第985－989页。
[55]光绪《吉林通志》卷一五－卷一七《疆域》，第2册第1198－1399页。
[56](清)屠寄：《黑龙江舆图说》卷首《凡例》，《辽海丛书》本，第2册第1021页。
[57](清)张国淦：《黑龙江志略·地理》，柳成栋整理：《清代黑龙江孤本方志四种》，黑龙江人民出版社1989年版，第146、151页
[58]《清仁宗实录》卷二八○，嘉庆十八年十二月戊戌条，《清实录》第31册，第822页。
[59](清)曹振镛：《平定回疆剿捦逆裔方略》卷二三，道光六年八月甲戌条，《四库未收书辑刊》本，北京出版社2000年版，第5辑第5册第357页。
[60](清)王先谦：《东华续录》道光四十九，道光二十四年二月丙午条，《续修四库全书》本，上海古籍出版社2002年版，第375册第659页。
[61]张曜：《新疆局势大定敬陈管见疏》(光绪八年)，葛士濬编：《皇朝经世文续编》卷六四，来新夏主编：《清代经世文全编》第49册，学苑出版社2010年版，第533页。
[62](清)李兆洛：《皇朝一统舆地全图序例》，《养一斋文集》卷五，《续修四库全书》本，上海古籍出版社2002年版，第1495册第74、75页。
[63]嘉业堂抄本《清国史·地理志》卷一八《吉林一》，中华书局1993年版，第3册第58页。
[64]嘉业堂抄本《清国史·地理志》卷二一《黑龙江一》，第3册第74页。
[65]嘉业堂抄本《清国史·地理志》卷一九三《新疆一上》，第3册第478页。
[66]官修：《清朝通典》卷三六《职官典十四》，第2215页。
[67]嘉业堂抄本《清国史·职官志》卷一二，第4册第811页。
[68]民国《凤城县志》卷二《职官志》，1921年石印本，第4页a。
[69]民国《兴京县志》卷二《公署志》，1925年铅印本，第7页b。
[70]吉林将军赛冲阿：《奏为遵旨查明伯都讷民人众多请添设同知巡检各官缺事》(嘉庆十五年七月初六日)，中国第一历史档案馆藏档案，档号：04－01－01－0518－002。
[71]吉林将军铭安：《奏为具陈伯都讷厅刑钱办理情形拟请改由该同知(经)[径]详将军衙门核办事》(光绪四年三月初五日)，中国第一历史档案馆藏档案，档号：03－5664－023。
[72]宣统《呼兰府志》卷二《行政官制沿革考》，本社选编：《中国地方志集成·黑龙江府县志辑》第1册，凤凰出版社2006年版，第42页。
[73]弘晌等：《奏为查明乾隆四十二年份沿海各城州县并无拿获携眷私渡民人事》(乾隆四十三年正月二十九日)，中国第一历史档案馆藏档案，档号：04－01－01－0367－019。
[74]大学士管理户部事务祁寯藻、户部尚书文庆：《题为遵察奉天所属各城州县厅咸丰元年额征民典旗人余地考成事》(咸丰四年七月初三日)，中国第一历史档案馆藏档案，档号：02－01－04－21531－005。
[75]盛京将军庆裕：《奏为特参广宁城守尉祥翰广宁县知县盛昌华疏防捕务城内旗民被劫请摘顶勒缉事》(光绪十三年九月十六日)，中国第一历史档案馆藏档案，档号：04－01－28－0023－071。
[76]陈灵海：《〈大清会典〉与清代“典例”法律体系》，《中外法学》，2017年第2期，第402页。
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作者
傅林祥 复旦大学历史地理研究中心教授
出处
《史学集刊》2019年04期
本期编辑：子由
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