中央银行这个制度诞生的时候，从发钞的功能上看，财政部的发钞的出现的时间要远早于中央银行发钞的时间，所以在中央银行制度诞生之前，各国政府就已经成立了。咱们中国封建社会那么长的封建王朝，那么朝廷的各项财政支出不要有吗？
以美国为例，在中央银行制度诞生之前，那么执行所谓的独立国库制度。那么只有当中央银行制度诞生以后，才由中央银行来代理财政部来进行收支，这个时候就是以账户管理为基础的国库制度，我们简称国库代理制度，由中央银行代理财政部来完成各项收支。
中国国库代理制度的起源。中国人自己开办的银行，是在1897年中国通商银行才成立，1897年是我们甲午战争失败以后，1894年到1895年，我们跟日本有一场战争，中日甲午战争，这场战争失败了以后，就触发了中国当时的知识分子在思考，中国在什么原因导致了中国这场战争的失败？其中就探讨，日本有了先进的银行制度而我们还没有，于是以盛宣怀为代表的中国的一批政府官员就向政府提出，我们要建立自己的银行，所以才有了1897年的中国通商银行的诞生，但是这是一家私人性质的银行，还不是政府性质的银行。所以到了1905年，清政府就成立了户部银行，这家银行到1908年就更名为大清银行，并确定它为国家银行，也就是所谓的是政府的银行，允许他办理国库事务，即公家一切款项，也就是财政的各项收支。委托中国银行（大清银行）来办理，那么代理公债的发行，证券的发行与兑付，所以这个时候我们就看出了有一点点这个政府银行的影子！
那个时候的钞票发行是什么状态，那个时候的钞票发行，除了中国银行发行现钞以外，当时在中国的许多帝国主义的银行也发行钞票，你比如说汇丰银行也发行钞票，花旗银行也发行钞票那么还远没有到清政府的户部银行成为垄断发行的一个状态。但这个时候满清政府规定，中国银行(大清银行)允许它代理国库，所以我们说这是国库制度的在那个时候开始问世。这标志着中国开始进入了以银行代理为主的国库制度。
美国独立国库制度是怎么回事呢？独立的国库制度(Independent Treasury )，从1846年8月美国国会通过《独立国库法》 (IndependentTreasury Act of 1846) ， 那么要求美国财政部承担相应的财政收支的职能，自己完成收支的这个职能。在这里要记住，美联储什么时候诞生的，是1914年诞生的。所以在美联储涎生之前，各种财政收入，财政支出都有，美国实行的是独立的国库制度，就是不依赖于银行完成收付的制度，那么这种制度对美国金融市场当然有影响，而且是很大的负面影响。正因为有很大的负面影响，在美联储涎生以后，由美联储来代理财政部完成财政收支。所以你现在可以看到，世界没有一个国家的财政部自己再建一套系统来完成财政收入和财政支出吧？就是各国都有了中央银行了！
你纵观世界各国，你可以发现，在任何一个国家管理经济的部门，这两个机构是一定少不了的一个是财政部一个是中央银行。就算不叫中央银行的名字，比如香港，我有香港金融管理局，虽然不叫这个名字，但是我履行了中央银行的职能。
在美联储涎生之前，美国财政部独立完成财政收支，这个就会带来一个重要的问题，就会影响美国的这个金融市场。到了1863年，美国通过了《国民银行法》，在这个过程当中，美国的南北战争爆发了，美国北方的联邦政府，在战争初期它是节节败退的，那么为了赢得战争那怎么办呢，那你要有军费开支，那你就得扩大财政支出，你的财政收入又没有，那就只有实行赤字财政！那要实行赤字财政，你要问别人借钱，问谁借钱啦？当时的美国北方政府，联邦政府就想到了一个法子，我颁布国民银行法，就类似于现在的全国性的银行，你这些要申请成为国民银行的，你要办理这种银行的时候，你要发行钞票，可以，我允许你发行钞票，但是你发行钞票的时候有一个前提，你必须得以我政府债券作为抵押！你要发行一千万美元的钞票，那你要持有一千万美元的政府国债，联邦政府国债，你要持有这个国债，好了，我这个国债的销售就有途径了，所以这是它当时的一个重要背景。法律规定国民银行的银行券的发行，银行券就是我们现代社会所说的钞票，就是这种我们日常生活当中使用的纸币，那么它的发行要以政府债券作为发行准备。
什么叫发行准备？这个发行准备可以100%的准备，比如说你发行一千块钱的这个银行券，你就要有一千块钱的政府债券做支持，这就一比一，如果你发行两千块钱的银行券，你只要一千块钱的政府债券做准备，这就50%，过去美国这个比例是逐渐降低，现在已经没有这个比例要求了，在它最初的时候有这个比例要求。同时规定，政府的资金不允许进入私人银行，你只能进这个国民银行，这个国民银行是一种要牌照的银行，你要申请牌照。那么民众向政府纳税，就要使用国民银行的银行券。你规定了国民银行有义务持有你的政府债券作为发行准备，同时就给他一点甜头，这个甜头就是国民银行的发行银行券可以作为纳税的基础，可以用国民银行券来纳税。
在这种制度下，在独立国库制度下，凡是政府的收付款，一律使用财政部铸造的现金(由财政部在全国各地的分支机构负责保管)。因为这个时候还没有委托国民银行去办理，也没有诞生美联储，要完成收付，美国财政部在各地建立机构，你纳税的时候用现金，那么由财政部负责收缴，这样就直接造成了什么，当纳税高峰的时候，就直接造成了市场上的这个金融市场的剧烈波动，严重影响了金融市场的稳定。这也给给是这个缺点，使得美国的社会上下在思考，怎么来避免这种制度性的冲击
这个表仍然是我们现代社会，中央银行代理财政制度下的一个情况，当你财政收入增加的时候也就是居民或者企业纳税缴款的时候，在中央银行表现为政府存款的增加，超额准备金的下降当它支出的时候，政府存款下降，超额准备金增加。所以你可以看到，当这次财政收入的环节会减少银行体系的资金，当财政支出的时候，银行体系的资金会增加。这个表就表示，即便在现代这个中央银行代理制度下，都会对银行体系超额准备金产生影响。所以人们就会思考一个问题，我如何去避免财政资金的这种制度性的收支，对银行体系造成的冲击，我有什么办法使得这个超额准备金不因为政府存款的变动而大幅度变动？有什么样的制度安排？你就更不用说美国中央银行制度没有诞生之前，当所有的资金，硬币也罢、纸币也罢，交到财政部的有关部门的时候，结果这些钱离开了银行系统，进入了财政系统！银行系统少了一大笔钱，你会对当时的利率产生影响吧，当财政支出的时候，又会对金融市场造成影响！所以我们说，不论是当时美国的独立国库财政制度，还是现代社会的中央银行代理制度，财政收支本身的运行，就是会对很行体系造成影响，而我们现在要做的东西，就是设计一套制度安排，避免这个财政收支对金融市场的冲击。
什么是国库经理制?
按照我们中国的说法，就是“办理”+“拒绝办理”
●“办理”就是按照财政部门的要求，人行（中国人民银行）为财政部办理各项财政资金的出入库。
●“拒绝办理”就是对违背财政部规定的有关收支业务，人行可以拒绝办理出入库。
这就叫办理加拒绝办理。那也就是我们中国给出的一个特征，说国库经理制度。人民银行对于国库经理制度的解释或者认为是这样子的，他说你财政部是财政资金出入库的决策者，好比公司的会计，我人民银行是什么呢？是国库资金收支决策的执行者，好比出纳。会计出纳我们要分设，所以对于你合理的，我办理；对于你不合理的，我就不办理。关于这个观点，在国内有两派，有不同的意见。
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