城市化的推进加速了城市生活的复杂化和多样化，也引发了各地对城市综合管理模式的变革。株洲攸县在城市管理方面从层级、规模和权责上开展了探索和实践，形成了“标准精细化、运行网格化、操作人性化、监管全民化”的“攸县模式”。近期，泉塘街道组织到攸县进行了专题考察和学习，笔者认为，在借鉴“攸县模式”的过程中，应着重从城市治理理念及其行动逻辑中挖掘更多的智慧，提升街道城市管理能效。
一、城市管理“攸县模式”的主要做法及特点
一是大投入。坚持把配套完善城市基础设施作为强化城市管理的重要保障来抓，在不到两年的时间里，通过经营城市筹资4亿元，招商引资5亿元，举债融资6亿元，共启动城建项目68个，累计投入资金达15亿元。大力推进污水处理厂、垃圾处理场、公厕和垃圾中转站、农贸市场、停车场、自来水管网、下水道改造等基础设施建设，建成了滨江风光带、文化广场等一批市民休闲小广场，实施“穿衣戴帽”工程，对县城主要道路门店统一制作店牌、清洗临街墙面、规范空中管线，城市功能和品位得到不断完善和提升。
二是大宣教。实行“一名县领导带队，多个部门单位参与，包干负责一条主要街道，每月上门规劝不少于一次”的方式，并以城管大队为主，聘请城市协管员，每日逐街巡查进行宣教规劝。同时，组织镇、社区、组干部对居民逐户上门规劝，并将《市民文明手册》、《三创四化知识读本》、《爱护城市环境温馨提示》等近十种、30多万份资料发放到居民手中，营造了人人支持、关心、参与城市管理的良好社会氛围。
三是大整治。深入开展市容环卫综合整治，投入200万元，开展了小街小巷、城乡结合部、居民小区、集贸市场的环境卫生整治和卫生死角垃圾清运大行动，扎实开展了拆除违章建筑、治理城镇“牛皮癣”、整治街道占道经营、规范户外广告、整顿车辆定点停放、规范夜宵摊市设置等市容市貌整治行动。通过审批管理、签订承诺书、执法查处等手段着力整治违章搭建、施工污染占道等现象。重点对交通秩序进行整治，实现了98%以上摩托车、三轮车、非机动车在划线格子内按统一方向有序停放；整治出店经营、占道作业，店内经营率达98%，店内作业率达95%以上。多部门联合开展大规模、拉网式整治“五小”行业，全面推行食品卫生亮化分级管理制度，有效改善了“五小”行业卫生状况。坚持县、乡、村“三级联动”，全面启动“洁净攸县”大行动，县财政按村平1万元的标准安排村级创建经费500万元，90%以上的村实现了垃圾池全覆盖，可视范围内基本实现了无“白色”垃圾，并成功探索了分散处理、分区包干、分级投入、分期考核的“四分”工作制度，形成了农村环境治理的长效机制。
四是大考核。围绕“预安销号”和“状态达标”两项中心内容，力求将考核做到“标准化、全面化、个性化”。对最复杂的市容管理项目进行细化，将主次干道、小街小巷、城中村、城乡结合部的日常达标考核分为“部件类”和“事件类”，分类考核。在考核范围上，实施考核人员、考核时间、考核地域的全覆盖，推行定量与定性相结合，集中与分散相结合，分类与归类相结合。同时，合理运用考核结果，根据考核成绩发放绩效工资，每月印发考核通报，公开考核结果，将考核结果作为干部使用和评先评优的重要依据。
回顾攸县的做法和经验，不难看出城市管理“攸县模式”具有以下特点：
一是标准精细化。攸县的精细化是将各项标准精细到尽可能小的单位。以制度为例，攸县在出台了《攸县城市精细管理办法》的基础上进一步细化内容，先后又出台了《小街小巷卫生质量考评细则》、《城区主街道卫生质量考评细则》、《垃圾中转站考评细则》等等，精细化的目的就是提高工作的可操作性，保证各项管理标准得到落实。
二是运行网格化。攸县的网格化不仅体现在管理人员分配和责任落实上，而且体现在每项工作运行过程中，将“无形”的网格和“有形”的网格化有机结合。从无形网格看，攸县将城区城市管理基础性工作划分为城东、城西、城北、城南、城中5个管区，每个管区配备城管执法员、市政检察员、环卫监察员、城市协管员、社区信息员“五员”，实行定人、定区域、定标准、定职责、定奖罚的方式。从有形网格看，攸县不仅固定机动车停车场、停车位，而且给摩托车、三轮车、非机动车全部固定网格，沿街商户也完全被固定在经营区域内，不能越过经营的网格范围，而对于最有可能出现占道经营的夜宵摊，则划定了固定区域，集中经营。这些无处不在的“网格”让攸县的整个县城变得整齐而有序。
三是操作人性化。攸县的城市管理在工作理念上将原来的命令型向服务型转变，积极强化服务意识，在操作上则处处体现人文关怀。在大整治的过程中，关注流动商贩等低收入群体，在为其划定固定经营场所的同时，切实解决用水、用电等实际困难，并开通24小时服务热线，安排专人接听，承诺在有服务需求的第一时间赶赴现场解决困难。在清扫保洁服务上改变方式，由原来的“先收费、后服务”转变为“先服务、后收费”,一系列的低尝和无偿的特色服务，受到了居民的广泛好评。
四是监管全民化。攸县的城市管理工作特别关注与市民的互动，比如最基础也是工作难点之一的“门前三包”，攸县城管工作人员不仅对市民进行日考核评选模范户并发放物资奖励，而且开展临街户对城管工作的评议，评议结果作为城管工作人员考核的重要依据，市民和城管工作人员之间的“双向考核”在主观上促进了城管工作的进步，客观上则让更多的市民关注、监督城管工作，从而参与到城管工作中来，提升了市民城市文明意识，营造了良好的社会氛围。
二、长沙县与攸县城市管理基础要素对比
1、城市定位方面：从城市总体规划来看，攸县不仅重视工业、商贸发展，同样关注休闲旅游综合服务业的发展，在城区的结构布局上注重突出滨水特色，打造都市人工环境和田园风光融合的宜居空间。长沙县作为长株潭城市群核心区的重要组成部分，城市建设必须秉承“资源节约、环境友好”的理念，在城市建设的诸多要素中做有益探索，做好产城融合的文章，高标准建设好长株潭城市群国际化的门户地区、通过开发的生态系统，系统化的绿地体系的构建，创造高品质的生活、居住环境，打造人与自然高度融合的生态新城。
2、工作目标方面：攸县将继续深入开展“三创四化”工作，实施城镇“绿化、亮化、美化、净化”工程，坚持科学创建、全民创建、持久创建和特色创建，全面改善城市环境，着力提高文明程度，大幅提升城市品位。长沙县三街道目前的城市管理工作处在承接阶段，也可以说是探索阶段，城市管理工作的艰巨性和长期性，决定了街道城管工作近期的目标不宜过高，工作步骤只能循序渐进，不能一蹴而就。
3、体制机制方面：攸县城市管理工作坚持“三级”联动，以县带乡、以乡带村，同时实行县级领导带队、多个部门联动、全体民众参与的方式，是从上至下的大整合模式，其关注程度之高、工作力度之大是相对成熟的城市管理机制运行的结果，而这个机制是经过长期运作、不断纠偏而形成的，并在运作的过程中不断内化为攸县每位市民的意识形态和行为模式。泉塘街道的城市管理工作在机制的建立上还存在一些阻力。长沙县的城市管理工作在机制的建立上还存在一些阻力，虽然部分城管职能下放了街道，但由于各街道没有基础设施建设权和执法权，基础设施落后的问题不能及时得到解决，目前，城管局与街道之间没有形成良好的沟通、协调、合作机制。另外，部分城区受县委、县政府和经开区的双重领导，而开发区管理体制和街道管理之间的矛盾，制约了城管等公共管理和服务的发展，在对街道的规划定位及工作指导上落实不够彻底，“管罚分离、留有死角”的现象时有发生。
4、基础投入方面：攸县城区面积9.7平方公里，人口9.8万，财政总收入13亿元，2010年到2011年，共投入6000余万用于城市基础设施改善，2011年环卫维护预算则达到了2220万元，常年作业车辆达34台之多。长沙县2010年财政收入达75亿元，三个街道所辖面积68平方公里、人口37万，目前下放三个街道的环卫、园林维护及除四害费用每年仅3966万元，街道无一台作业车，物业外包公司也仅十余台。无论从人均拥有量、面积拥有量和财政收入之比来看，长沙县三个街道在城市管理方面的投入均低于攸县。
三、关于加强我县城市管理的建议
笔者认为，要树立现代城市管理理念，将城市管理纳入社会管理创新的重要一环，并认真借鉴有益经验，努力构建科学、人文、多元的现代城市管理体系，全面提升城市功能和城市形象，把长沙县打造成中部地区同等县城的标杆。
1、坚持外力推动与激活内力相结合。将城市管理工作作为服务县、区中心工作的具体体现，作为打造城市名片、城市经营的有效途径，同时要将城市管理工作作为事关群众切身利益的民生事业，作为建设人民满意城市的内在需求。一是要满足群众的基本需求。加强基础设施建设，全力协助经开区完成主要干道沥青路面改造，分阶段添置安装果皮箱、垃圾桶、户外广告张贴牌等，优化公交线路，确保辖区范围公交运行不留死角，真正方便群众出行。二是要提高居民的生活质量。致力于解决群众反映强烈的突出问题，大力整治购物广场、生鲜市场等马路市场，科学处理生产生活垃圾，将现有市场改造成绿色、低碳、新型的农贸市场业态模式，切实改变“脏、乱、差”的面貌，提高绿化率，优化居住环境，推进市容环境秩序常态管理，切实提高服务水平。
2、坚持前置管理与全程联动相结合。改变城市管理长期沿袭的“三分建、七分管”的理念，逐步建立“综合化、系统化、大联合”的“大城管”模式，将城市规划、城市建设和城市管理纳入一个统一的讨论体系。作为全境位于经开区辖区内的泉塘街道，要争取将城管组织向区、县规划、建设等部门进行“横向拓展”，将城市管理职能“前置”，让城市管理直接参与项目选址、设计的评审环节，特别是绿地、道路、管网、停车场、垃圾站、市场等直接影响城市公共生活的市政工程建设项目当中，并争取在建筑立面、城市色彩、园林景观等影响城市视觉效果的话语权。其次，要加强与交通、环保、消防、卫生、电力、自来水、煤气等城市公共生活秩序、城市公共设施管理的职能部门和企业的沟通、衔接，合理运用数字城市技术，创新全新的信息实时传递方式，提高城市公共基础设施的应用和管理的应急能力，塑造真正的“大城管”联动机构。
3、坚持合理投入与资源整合相结合。合理分配县财政的投入资金，严格把控每个项目、每个环节的经费预算，加强监督检查，自觉接受群众监督，建立自上而下和自下而上相结合的监督机制，防止出现腐败、浪费现象。同时，积极创新方式，合理整合资源。一是整合设施资源。在基础设施的投入上，可协调、鼓励辖区内各机关团体、企事业单位适当开放图书馆、电影院、运动场地、公园、停车场等设施，实现资源利用共享，缓解公共设施资金投入与城市发展速度之间的矛盾。二是整合运作资源。在推行服务外包给专业公司的基础上，试点社区承接城市管理部分工作，将原来由专业公司负责的背街小巷和栋间路网的保洁清扫、绿化养护等工作交由社区负责，按照“费随事转、责权一致”的原则，将费用从专业公司剥离出来，由街道将费用直接下拨到社区，既提高社区的服务功能，也能降低运作成本。通过各种整合，建立综合运用国家机制和政府组织、市场机制和营利组织、社会机制和公众组织三套有利于城市健康发展的城市工具。
4、坚持政府主导与主体多元相结合。政府是城市管理的主体，政府必须在城市管理中发挥主导作用。目前，城管工作下放街道初期，很多工作都缺乏规范性文件依据，在服务范围、方式、内容等方面还处在一个探索和试验的阶段，要尽快明确组织领导、管理模式、操作手册等实施依据和工作蓝本，进一步完善街道对社区考核标准、对物业公司的考核细则、“门前三包”等制度，增强工作的指导性和可操作性。同时，绝对不能忽视其它主体的作用。一是强调宣传，提高多元主体的关注度。集中1-2个月作为城管宣传期，编发宣传资料，逐户、逐门店、逐企业发放、讲解，在集中宣传后在每月固定一天为“城管宣传日”，在人流集中区域，对居民的不文明行为进行规劝，并动员干部带头举行大清扫活动。二是强调效果，提高多元主体的参与度。重点动员、吸纳一部分思想素质高、身体条件好的“五老”人员和低保户作为协助城管工作后备力量，并给予适当补偿。充分发挥社区党员、团员、青年志愿者作用，开展义务巡逻、保洁工作，缓解城管工作人员紧张局面。三是强调奖罚，提高多元主体的监督力。建立城管监督居民，居民监督城管的双向考核机制，开通城管服务监督专线，实行24小时全天候的监督服务。将考核督察结果作为评选“文明市民”和优秀城管工作人员的依据，按照“以奖代补”的方式，给予相应精神和物资奖励。通过引导多元主体关注、参与、监督城管工作，逐步构建全面参与的现代城市管理体制。 （伍晗）
