逐条解析《财产保全规定》

     2016年11月8日，最高法院发布《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》，最高法院执行局局长孟祥对此司法解释进行了解读，并在答记者问环节针对热点问题进行了解析答疑。该规定将于2016年12月1日起施行。

     目录

     一、逐条解析《财产保全规定》原文

     二、最高法执行局局长孟祥  针对热点问题答疑

     三、最高法执行局局长孟祥  解读《财产保全规定》有关情况

 

最高人民法院 

关于人民法院办理财产保全案件若干问题规定

 

（2016年10月17日最高人民法院审判委员会第1696次会议通过，自2016年12月1日起施行）

 

        为依法保护当事人、利害关系人的合法权益，规范人民法院办理财产保全案件，根据《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，结合审判、执行实践，制定本规定。

 

        第一条 当事人、利害关系人申请财产保全，应当向人民法院提交申请书，并提供相关证据材料。

 

        申请书应当载明下列事项：

 

        （一）申请保全人与被保全人的身份、送达地址、联系方式；

 

        （二）请求事项和所根据的事实与理由;

 

        （三）请求保全数额或者争议标的；

 

        （四）明确的被保全财产信息或者具体的被保全财产线索；

 

        （五）为财产保全提供担保的财产信息或资信证明，或者不需要提供担保的理由；

 

        （六）其他需要载明的事项。

 

        法律文书生效后，进入执行程序前，债权人申请财产保全的，应当写明生效法律文书的制作机关、文号和主要内容，并附生效法律文书副本。

     小编提示：

      第一，本条明确了申请财产保全，应当提交申请书，并应提供相关证据材料，同时规范了申请书应当载明的事项。

     第二，本条规定了法律文书生效后，进入执行程序前，也可以申请财产保全。同时，明确了于此情形的保全，应当写明生效法律文书的制作机关、文号和主要内容，并附生效法律文书副本。

 

        第二条 人民法院进行财产保全，由立案、审判机构作出裁定，一般应当移送执行机构实施。

     小编提示：本条确立了财产保全的审、执分离原则——保全裁定由立案、审判机构作出，具体保全实施一般应当移交执行机构施行。

     之所以规定为“一般”应当移送执行机关实施，是为了保持司法解释的弹性和执行实施的灵活性。因为司法实践是复杂的、变动的，只有保持司法解释的弹性和适用的灵活性，才能适应复杂的保全情势。比如，对于特别紧急的保全事项，由于移送执行机关实施，客观上需要一定的对接时间和反应时间，有可能导致财产保全的不及时，因此，由立案、审判机关保留紧急保全的实施权更为适宜。

       可见，本条司法解释明确规定“一般”移送执行机关实施，具有较强的现实针对性和操作上的灵活性，值得赞同。

        第三条 仲裁过程中,当事人申请财产保全的，应当通过仲裁机构向人民法院提交申请书及仲裁案件受理通知书等相关材料。人民法院裁定采取保全措施或者裁定驳回申请的，应当将裁定书送达当事人，并通知仲裁机构。

 

小编提示：本条明确了仲裁保全的实施——通过仲裁机构向法院提交申请，由法院实施保全。

        第四条人民法院接受财产保全申请后，应当在五日内作出裁定；需要提供担保的，应当在提供担保后五日内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当在五日内开始执行。对情况紧急的，必须在四十八小时内作出裁定；裁定采取保全措施的，应当立即开始执行。

      小编提示：本条明确了作出保全裁定及实施的期限。请记住“五日”这个时限——五日内作出保全裁定，五日内开始执行保全。但情况紧急的，必须48小时内作出裁定，并立即开始执行。

 

        第五条人民法院依照民事诉讼法第一百条规定责令申请保全人提供财产保全担保的，担保数额不超过请求保全数额的百分之三十；申请保全的财产系争议标的的，担保数额不超过争议标的价值的百分之三十。

 

        利害关系人申请诉前财产保全的，应当提供相当于请求保全数额的担保；情况特殊的，人民法院可以酌情处理。

 

        财产保全期间，申请保全人提供的担保不足以赔偿可能给被保全人造成的损失的，人民法院可以责令其追加相应的担保；拒不追加的，可以裁定解除或者部分解除保全。

 

     小编提示：本条的亮点在于明确了担保数额的标准(30%)——担保数额不超过请求保全数额的百分之三十；申请保全的财产系争议标的的，担保数额不超过争议标的价值的百分之三十。

     通常情况下，当事人申请财产保全的，需要提供担保，以便赔偿可能因保全错误对被保全一方造成的损失。民事诉讼法对当事人申请诉讼财产保全时应当提供的担保数额未作规定，实践中通行做法是要求当事人提供相当于请求保全数额的担保，由于保全仅限制被保全财产的处分，一般不会导致财产灭失，所以，全额担保的数额通常远远高于可能对被保全一方造成的财产损失，导致担保要求过高，保全适用比例过低，保全作用难以有效发挥。

     为此，本条在充分考虑因保全可能对被保全财产造成实际损失的情况下，对保全担保数额予以合理调整，规定诉讼保全的担保数额不超过请求保全数额或争议标的财产价值的百分之三十，大大降低了当事人申请保全的成本。同时，为避免担保数额过低，不足以赔偿因保全期间过长、市场发生巨变等增加的可能损失，司法解释规定法院有权责令当事人追加担保，对担保数额予以调整，以平衡保护各方当事人的合法权益。

     正如最高法院执行局局长孟祥所指出，司法解释重要的出发点就是要合理设定财产保全担保的标准，有效解决保全难保的现实问题。这也是从源头上缓解执行难的一个重要举措，实践中，由于担保的标准要求比较高，由于在执法环节各个法院掌握担保标准时也不是很统一，使这项法律制度没有很好的发挥出作用，也使有些本来可以在这个环节控制的财产遭到转移和隐匿，给执行造成了很大困难。

     有鉴于此，最高院结合各地的司法实践，经过论证，认为适当调整担保的比例，能够充分保障这项诉讼制度的作用有效发挥，为此，最高院做了一个统计和估算，在这个基础上结合了域外相关的司法制度确定了一些标准，最后最高法院确定，只要提供不超过诉讼请求保全数额30%的担保，对争议标的申请保全的，担保数额不超过争议标的的30%，认为就可以采取保全。对于诉前保全，虽然要求提供相当于请求保全数额的担保，但是在特殊情况下，在具体案件中，人民法院也可以酌情进行调整和处理。

        第六条申请保全人或第三人为财产保全提供财产担保的，应当向人民法院出具担保书。担保书应当载明担保人、担保方式、担保范围、担保财产及其价值、担保责任承担等内容，并附相关证据材料。

 

        第三人为财产保全提供保证担保的，应当向人民法院提交保证书。保证书应当载明保证人、保证方式、保证范围、保证责任承担等内容，并附相关证据材料。

 

        对财产保全担保，人民法院经审查，认为违反物权法、担保法、公司法等有关法律禁止性规定的，应当责令申请保全人在指定期限内提供其他担保；逾期未提供的，裁定驳回申请。

小编提示：本条明确了财产保全担保的两种形式。财产保全需要提供担保时，既可以提供财产担保，也可以提供个人保证。提供财产担保的应当出具担保书，并明确了担保书的载明事项。提供保证的，应当提供保证书，并明确了保证书的载明事项。

 

        第七条保险人以其与申请保全人签订财产保全责任险合同的方式为财产保全提供担保的，应当向人民法院出具担保书。

 

        担保书应当载明，因申请财产保全错误，由保险人赔偿被保全人因保全所遭受的损失等内容，并附相关证据材料。

     小编提示：本条明确了财产保全责任保险，此为本司法解释的一个显著亮点。

     近些年，司法实践中出现了一种新的担保方式，当事人通过购买财产保全责任保险，由保险公司为其财产保全提供担保、并依照民事诉讼法规定承担保全错误的赔偿责任。这种新的担保方式，有助于增强当事人的担保能力，进一步降低保全门槛，提高保全适用比例，因此，司法解释对这种创新做法予以吸收明确。

     正如最高法院执行局局长孟祥所指出，解决保全难问题上，我们适时引入了财产保全责任保险的形式，更加灵活便民。在实践中，这种方式已经在很多法院、很多地区适用，这项措施的实施进一步缓解了申请人申请提起保全的压力，发挥了保险制度对财产保全的促进作用。所以我们在司法解释中予以确认，吸收进来。

 

        第八条 金融监管部门批准设立的金融机构以独立保函形式为财产保全提供担保的，人民法院应当依法准许。

     小编提示：本条明确了“独立保函”的担保形式。也是本次司法解释的一个亮点。

 

        第九条 当事人在诉讼中申请财产保全，有下列情形之一的，人民法院可以不要求提供担保：

 

        （一）追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬、工伤赔偿、交通事故人身损害赔偿的；

 

        （二）婚姻家庭纠纷案件中遭遇家庭暴力且经济困难的；

 

        （三）人民检察院提起的公益诉讼涉及损害赔偿的；

 

        （四）因见义勇为遭受侵害请求损害赔偿的；

 

        （五）案件事实清楚、权利义务关系明确，发生保全错误可能性较小的；

 

        （六）申请保全人为商业银行、保险公司等由金融监管部门批准设立的具有独立偿付债务能力的金融机构及其分支机构的。

 

      法律文书生效后，进入执行程序前，债权人申请财产保全的，人民法院可以不要求提供担保。

     小编提示：本条规定了担保豁免的情形。符合本条情形的可免于提供担保。

     当前，在诉讼保全中可免于担保的情形，法律及司法解释没有规定。本条对于赡养费、扶养费、抚育费等涉及弱势群体以及公益诉讼等案件，明确规定可以不要求申请保全人提供担保，这也是减轻当事人担保负担、解决保全难的重要体现，体现了司法为民的宗旨。

 

        第十条 当事人、利害关系人申请财产保全，应当向人民法院提供明确的被保全财产信息。

 

        当事人在诉讼中申请财产保全，确因客观原因不能提供明确的被保全财产信息，但提供了具体财产线索的，人民法院可以依法裁定采取财产保全措施。

     小编提示：本条了明确了申请财产保全，需要提供明确的被保全财产信息或提供保全线索（具体财产线索）。

 

        第十一条 人民法院依照本规定第十条第二款规定作出保全裁定的，在该裁定执行过程中，申请保全人可以向已经建立网络执行查控系统的执行法院，书面申请通过该系统查询被保全人的财产。

 

       申请保全人提出查询申请的，执行法院可以利用网络执行查控系统，对裁定保全的财产或者保全数额范围内的财产进行查询，并采取相应的查封、扣押、冻结措施。

 

      人民法院利用网络执行查控系统未查询到可供保全财产的，应当书面告知申请保全人。

 

     小编提示：本条明确了网络执行查控系统可以在保全实施中应用。此为本次司法解释中的一个亮点，对于能否在保全阶段使用执行查控系统的争议，起到了一锤定音的作用。

将网络执行查控系统的功能与财产保全相衔接，有利于提高财产查控的及时性和有效性。因为网络执行查控系统是在执行中总结司法实践和执行工作实际，创造出的一种查询手段，在执行过程中广泛适用，但在诉讼保全阶段、审理阶段能否用，是一个非常突出的问题，这对财产保全的效果和财产保全目的的实现具有非常重要的意义。最高法尝试将这一措施与诉讼保全制度相衔接，更好的发挥网络查控的作用，确保保全工作能够有效的开展。司法解释给予了进一步的明确，统一了做法，这么做都是为了及时有效的发现和控制财产，提高财产保全的效果，助力人民法院用2—3年时间基本解决执行难。

    正如最高法院执行局局长孟祥所指出，近年来，人民法院执行信息化建设实现了跨越式发展，为审判、执行工作质效的提升发挥了巨大作用。建成的网络执行查控系统，可以在很短时间内，通过互联网查控被执行人遍布全国范围内的存款、车辆等主要财产，极大提高了人民法院查找被执行人财产的能力和效率。过去在保全的实施过程中，负责实施的执行机构能否运用该系统进行保全，实践中做法并不统一。鉴于保全的实施也是执行工作的主要内容，依法应当可以适用该系统，而且该系统的运用有助于降低对当事人提供财产信息的要求，提高查控财产效率，防止债务人在诉讼阶段隐匿、转移财产，促进保全制度效用的充分发挥，因此，我们在《财产保全规定》中对此予以明确。此外，该系统在保全实施阶段的应用，还要避免债权人因滥诉使用查控系统进而损害债务人利益。

        第十二条 人民法院对查询到的被保全人财产信息，应当依法保密。除依法保全的财产外，不得泄露被保全人其他财产信息，也不得在财产保全、强制执行以外使用相关信息。

     小编提示：本条明确了法院的保密义务。

 

        第十三条被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。

 

        人民法院对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。

     小编提示：本条明确了保全措施的最小影响原则，达到既能实现保全目的，又能兼顾生产经营的目标。这符合公权行使的比例原则。

     本条落实了中央最近提出的完善依法保护产权制度的要求，在财产保全中体现“善治”理念，在确保实现保全目的的情况下，依法保护债务人产权。本条明确，被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全，对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。

 

      被保全财产系机动车、航空器等特殊动产的，除被保全人下落不明的以外，人民法院应当责令被保全人书面报告该动产的权属和占有、使用等情况，并予以核实。

 

     小编提示：保全特殊动产的，被保全人负有报告情况义务——报告该动产权属和占有、使用等情况，同时，法院负有责令报告和核实职责。

        第十五条人民法院应当依据财产保全裁定采取相应的查封、扣押、冻结措施。

 

        可供保全的土地、房屋等不动产的整体价值明显高于保全裁定载明金额的，人民法院应当对该不动产的相应价值部分采取查封、扣押、冻结措施，但该不动产在使用上不可分或者分割会严重减损其价值的除外。

 

        对银行账户内资金采取冻结措施的，人民法院应当明确具体的冻结数额。

     小编提示：本条明确了禁止超标的保全。对明显超标的的土地、房屋等不动产以部分保全为原则，但该不动产在使用上不可分或者分割会严重减损其价值的除外。对银行账户进行保全时应当明确冻结数额。

 

        第十六条人民法院在财产保全中采取查封、扣押、冻结措施，需要有关单位协助办理登记手续的，有关单位应当在裁定书和协助执行通知书送达后立即办理。针对同一财产有多个裁定书和协助执行通知书的，应当按照送达的时间先后办理登记手续。

     小编提示：本条明确了有关单位立即协助办理登记的义务，并确立了协助办理登记手续的顺序。

 

        第十七条 利害关系人申请诉前财产保全，在人民法院采取保全措施后三十日内依法提起诉讼或者申请仲裁的，诉前财产保全措施自动转为诉讼或仲裁中的保全措施；进入执行程序后，保全措施自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施。

 

        依前款规定，自动转为诉讼、仲裁中的保全措施或者执行中的查封、扣押、冻结措施的，期限连续计算，人民法院无需重新制作裁定书。

 

     小编提示：本条确立了诉前财产保全措施自动转为诉讼（仲裁）中保全和执行中控制性措施，法院无需再重新制作裁定书。

        第十八条 申请保全人申请续行财产保全的，应当在保全期限届满七日前向人民法院提出；逾期申请或者不申请的，自行承担不能续行保全的法律后果。

 

        人民法院进行财产保全时，应当书面告知申请保全人明确的保全期限届满日以及前款有关申请续行保全的事项。

 

     小编提示：本条规定了续行保全的时限要求及责任承担。

     实践中通常要求十五日之前提出续行保全申请，本次明确为提前一周提出申请，需要特别留意。

     亮点是明确了逾期申请或者不申请的，由申请人自行承担不能续行保全的法律后果。

     同时，本条第二款还明确了法院书面告知申请保全人明确的保全期限届满日以及前款有关申请续行保全的事项。司法实践中通常会送达保全期限告知书，载明上述内容，有的还作了相应的笔录。需注意的是，书面告知义务属于法官的职责所在，只要尽到了书面告知义务，不能续行保全的风险便与法官无涉，由当事人自行承担。

        第十九条再审审查期间，债务人申请保全生效法律文书确定给付的财产的，人民法院不予受理。

 

      再审审理期间，原生效法律文书中止执行，当事人申请财产保全的，人民法院应当受理。

     小编提示：再审“审理”期间，中止执行，但不影响当事人申请财产保全。

     需要注意的是，再审“审查”期间，债务人不得申请保全生效法律文书确定给付的财产。

 

        第二十条 财产保全期间，被保全人请求对被保全财产自行处分，人民法院经审查，认为不损害申请保全人和其他执行债权人合法权益的，可以准许，但应当监督被保全人按照合理价格在指定期限内处分，并控制相应价款。

 

        被保全人请求对作为争议标的的被保全财产自行处分的，须经申请保全人同意。

 

        人民法院准许被保全人自行处分被保全财产的，应当通知申请保全人；申请保全人不同意的，可以依照民事诉讼法第二百二十五条规定提出异议。

     小编提示：本条落实中央最近提出的完善依法保护产权制度的要求，在财产保全中体现“善治”理念，在确保实现保全目的的情况下，依法保护并尊重债务人产权。

     为此，本条明确了财产保全期间，在不损害债权人合法权益的情况下，允许债务人对被保全财产自行处分。

 

        第二十一条 保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分的，除被保全财产系争议标的外，在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院可以商请保全法院将被保全财产移送执行。但司法解释另有特别规定的，适用其规定。

 

        保全法院与在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院就移送被保全财产发生争议的，可以逐级报请共同的上级法院指定该财产的执行法院。

 

        共同的上级法院应当根据被保全财产的种类及所在地、各债权数额与被保全财产价值之间的关系等案件具体情况指定执行法院，并督促其在指定期限内处分被保全财产。

    小编提示：本条为执行程序中的财产处置条款。

     明确了首封法院一年内处分保全财产的原则，若超过一年未处分保全财产的，在先轮候执行法院可以商情首封法院移送处置，移送处置有争议的，逐级报请共同上级法院指定处置法院。

     实践中，存在着仅仅控制财产而不处置财产的现象，甚至有人通过虚假诉讼恶意保全财产。由于首封法院具有优先处置权，轮候法院想处置而不能处置，导致明明有财产而不能处置，造成执行不能现象，引发真正债权人的不满。通过本条商情移送处置制度，就可以有效压减只控制财产而不处置财产的问题，可以有效遏制虚假诉讼中的恶意保全现象，有利于及时处置财产，解决执行难。

 

        第二十二条 财产纠纷案件，被保全人或第三人提供充分有效担保请求解除保全，人民法院应当裁定准许。被保全人请求对作为争议标的的财产解除保全的，须经申请保全人同意。

     小编提示：本条明确了财产纠纷案件，提供担保后的保全解除问题。

 

        第二十三条 人民法院采取财产保全措施后，有下列情形之一的，申请保全人应当及时申请解除保全：

 

        （一）采取诉前财产保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的；

 

        （二）仲裁机构不予受理仲裁申请、准许撤回仲裁申请或者按撤回仲裁申请处理的；

 

        （三）仲裁申请或者请求被仲裁裁决驳回的；

 

        （四）其他人民法院对起诉不予受理、准许撤诉或者按撤诉处理的；

 

        （五）起诉或者诉讼请求被其他人民法院生效裁判驳回的；

 

        （六）申请保全人应当申请解除保全的其他情形。

 

        人民法院收到解除保全申请后，应当在五日内裁定解除保全；对情况紧急的，必须在四十八小时内裁定解除保全。

 

        申请保全人未及时申请人民法院解除保全，应当赔偿被保全人因财产保全所遭受的损失。

 

        被保全人申请解除保全，人民法院经审查认为符合法律规定的，应当在本条第二款规定的期间内裁定解除保全。

     小编提示：本条明确了申请保全人应当及时申请解除保全的六种法定情形，以及及时申请解除保全的义务。否则，应当就此承担赔偿责任。

     本条通过合理分配解除保全责任，解决实践中存在的恶意延期申请解除保全，造成债务人生产生活困难、损害了债务人和案外人的合法权益的问题。

     当然，符合法律规定的，被保全人也可以申请解除保全，符合本条第一款所列情形，法院应当解除保全。

 

        第二十四条财产保全裁定执行中，人民法院发现保全裁定的内容与被保全财产的实际情况不符的，应当予以撤销、变更或补正。

     小编提示：本条明确了保全执行中，发现保全裁定内容错误的撤销、变更或补正义务。

     基于审、执分离原则，错误保全裁定的撤销、变更或补正，应当由立案、审判部门作出，执行人员只需要将错误情况予以说明即可。

 

        第二十五条 申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。人民法院应当自收到复议申请后十日内审查。

 

        对保全裁定不服申请复议的，人民法院经审查，理由成立的，裁定撤销或变更；理由不成立的，裁定驳回。

 

        对驳回申请裁定不服申请复议的，人民法院经审查，理由成立的，裁定撤销，并采取保全措施；理由不成立的，裁定驳回。

     小编提示：对保全裁定不服的救济途径——复议。

 

        第二十六条 申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十五条规定审查处理。

    小编提示：本条明确了当事人及利害关系人对保全执行行为不服的救济途径——异议、复议。只要认为保全执行行为违法，就可以提出书面异议，此异议属于执行行为异议，对此异议裁定不服的，可以依照民事诉讼法第二百二十五条规定，自异议裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。

 

        第二十七条 人民法院对诉讼争议标的以外的财产进行保全，案外人对保全裁定或者保全裁定实施过程中的执行行为不服，基于实体权利对被保全财产提出书面异议的，人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十七条规定审查处理并作出裁定。案外人、申请保全人对该裁定不服的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起执行异议之诉。

 

        人民法院裁定案外人异议成立后，申请保全人在法律规定的期间内未提起执行异议之诉的，人民法院应当自起诉期限届满之日起七日内对该被保全财产解除保全。

     小编提示：本条明确了案外人对于保全不服的救济途径——案外人异议、案外人异议之诉。案外人须基于实体权利提出书面异议。案外人对被保全财产主张实体权利的，可以最终通过诉讼进行救济。

     本司法解释通过第26条和第27条，保障当事人、利害关系人以及案外人的权利救济，防止保全违法错误。

 

        第二十八条 海事诉讼中，海事请求人申请海事请求保全，适用《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》及相关司法解释。

    小编提示：本条为指引性规范——海事保全的，适用海事特别法。

 

         第二十九条 本规定自2016年12月1日起施行。

 

        本规定施行前公布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。

     小编提示：本条明确了司法解释的生效日期，重申了“新法优于旧法”的适用原则。

 

二、最高法执行局局长孟祥针对热点问题答疑

[中国法院手机电视记者]：

请问财产保全司法解释降低了原告在诉讼中提供担保的难度，是如何考虑的？在解决保全难方面还有哪些突破？谢谢。

[孟祥]：

财产保全的规定，这个司法解释重要的出发点就是要合理设定财产保全担保的标准，来有效解决保全难保的现实问题。这也是从源头上缓解执行难的一个重要举措，实践中，由于担保的标准要求比较高，由于在执法环节各个法院掌握担保标准时也不是很统一，使这项法律制度没有很好的发挥出作用，也使有些本来可以在这个环节控制的财产遭到转移和隐匿，给执行造成了很大困难。

我们结合各地的司法实践，经过论证，认为适当调整担保的比例，能够充分保障这项诉讼制度的作用有效发挥，我们做了一个统计和估算，在这个基础上结合了域外相关的司法制度确定了一些标准，最后我们确定，只要提供不超过诉讼请求保全数额30%的担保，对争议标的申请保全的，担保数额不超过争议标的的30%，认为就可以采取保全。对于诉前保全，虽然要求提供相当于请求保全数额的担保，但是在特殊情况下，在具体案件中，人民法院也可以酌情进行调整和处理。

解决保全难问题上，我们适时引入了财产保全责任保险的形式，更加灵活便民。在实践中，这种方式已经在很多法院、很多地区适用，这项措施的实施进一步缓解了申请人申请提起保全的压力，发挥了保险制度对财产保全的促进作用。所以我们在司法解释中予以确认，吸收进来。

将网络执行查控系统的功能与财产保全相衔接，提高财产查控的及时性和有效性。因为网络执行查控系统是我们在执行中总结司法实践和执行工作实际，创造出的一种查询手段，在执行过程中广泛适用，但在诉讼保全阶段、审理阶段能否用，是一个非常突出的问题，这对财产保全的效果和财产保全目的的实现具有非常重要的意义。我们尝试将这一措施与诉讼保全制度相衔接，更好的发挥网络查控的作用，确保保全工作能够有效的开展。司法解释给予了进一步的明确，统一了做法，这么做都是为了及时有效的发现和控制财产，提高财产保全的效果，助力人民法院用2—3年时间基本解决执行难。

最高法院 执行局局长 孟祥 解读《财产保全规定》有关情况

[孟祥]：

财产保全是指为保障生效裁判的顺利执行、避免胜诉债权人权利遭受损失，而对当事人处分相关财产予以限制的一种诉讼保障制度。这项制度在保证民事诉讼顺利进行、保护当事人合法权益、缓解执行难、维护司法权威方面发挥着重要作用。但实践中，因财产保全设置的要求偏高、司法实践中执法尺度难以统一、操作不规范等引发的保全难和保全乱问题比较突出，难以保障债权、有效遏制债务人隐匿、转移财产，难以平衡保护债务人合法权益。为充分发挥保全制度应有的作用，以保全促和解、以保全促执行，从源头上缓解执行难，最高人民法院在总结审判执行实践经验的基础上，出台了这部司法解释。

《财产保全规定》共29个条文，重点内容包括以下五个方面：

（一）以问题为导向，合理调整申请诉讼财产保全的担保数额

通常情况下，当事人申请财产保全的，需要提供担保，以便赔偿可能因保全错误对被保全一方造成的损失。民事诉讼法对当事人申请诉讼财产保全时应当提供的担保数额未作规定，实践中通行做法是要求当事人提供相当于请求保全数额的担保，由于保全仅限制被保全财产的处分，一般不会导致财产灭失，所以，全额担保的数额通常远远高于可能对被保全一方造成的财产损失，导致担保要求过高，保全适用比例过低，保全作用难以有效发挥。为此，《财产保全规定》在充分考虑因保全可能对被保全财产造成实际损失的情况下，对保全担保数额予以合理调整，规定诉讼保全的担保数额不超过请求保全数额或争议标的财产价值的百分之三十，大大降低了当事人申请保全的成本。同时，为避免担保数额过低，不足以赔偿因保全期间过长、市场发生巨变等增加的可能损失，司法解释规定法院有权责令当事人追加担保，对担保数额予以调整，以平衡保护各方当事人的合法权益。

（二）以市场需求为参考，适时引入财产保险机制

近些年，司法实践中出现了一种新的担保方式，当事人通过购买财产保全责任保险，由保险公司为其财产保全提供担保、并依照民事诉讼法规定承担保全错误的赔偿责任。这种新的担保方式，有助于增强当事人的担保能力，进一步降低保全门槛，提高保全适用比例，因此，我们在司法解释中对这种创新做法予以吸收明确。

（三）以信息化手段为支撑，明确网络执行查控系统在保全实施阶段的应用

近年来，人民法院执行信息化建设实现了跨越式发展，为审判、执行工作质效的提升发挥了巨大作用。建成的网络执行查控系统，可以在很短时间内，通过互联网查控被执行人遍布全国范围内的存款、车辆等主要财产，极大提高了人民法院查找被执行人财产的能力和效率。过去在保全的实施过程中，负责实施的执行机构能否运用该系统进行保全，实践中做法并不统一。鉴于保全的实施也是执行工作的主要内容，依法应当可以适用该系统，而且该系统的运用有助于降低对当事人提供财产信息的要求，提高查控财产效率，防止债务人在诉讼阶段隐匿、转移财产，促进保全制度效用的充分发挥，因此，我们在《财产保全规定》中对此予以明确。此外，该系统在保全实施阶段的应用，还要避免债权人因滥诉使用查控系统进而损害债务人利益。为此，《财产保全规定》对此种情形下的申请保全条件、信息告知和保密义务、保全措施的采取及救济等相关制度做了特别规定，以便平衡保护双方当事人的利益。

（四）以司法为民为宗旨，明确可免于担保的情形

当前，在诉讼保全中可免于担保的情形，法律及司法解释没有规定。《财产保全规定》对于赡养费、扶养费、抚育费等涉及弱势群体以及公益诉讼等案件，明确规定可以不要求申请保全人提供担保，这也是减轻当事人担保负担、解决保全难的重要体现。

（五）以制度规范为根本，明确解决保全乱的各项措施

实践中，明显超标的保全、恶意保全导致债务人生产生活困难、恶意延期申请解除保全、错误保全别人财产等保全乱问题也客观存在，损害了债务人和案外人的合法权益。为进一步规范保全，落实中央提出完善依法保护产权制度的要求，在财产保全中体现“善治”理念，《保全财产规定》对此做了四个方面的合理安排：一是在确保实现保全目的的情况下，依法保护债务人产权。《财产保全规定》第十三条明确，被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全，对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。第二十条规定，财产保全期间，在不损害债权人合法权益的情况下，允许债务人对被保全财产自行处分。二是禁止超标的保全。《财产保全规定》第十五条明确不得超标的保全，对明显超标的的土地、房屋等不动产以部分保全为原则，对银行账户进行保全时应当明确冻结数额。三是合理分配解除保全责任，解决恶意延期解保问题。《财产保全规定》第二十三条明确，在仲裁请求被依法驳回等六种情况下，申请保全人应当及时申请解除保全，否则应当就此承担赔偿责任。四是保障权利救济，防止保全违法错误。《财产保全规定》第二十六条明确，当事人、利害关系人认为保全行为违法提出异议的，人民法院应当依法予以审查。第二十七条明确，对被保全财产主张实体权利的案外人，可以最终通过诉讼进行救济。