利用电子专用发票对流通领域食品监管的建议 [复制链接]

        一、现行食品安全的监管形式与弊端
        食品安全问题作为民生问题中的一个重要部分。我国现行食品安全监管是采取“分段监管为主、品种监管为辅”的“多头化”监管模式，这样的监管体系暴露出很多新的问题。该模式在执行过程中不可避免地造成各个监管部门之间信息沟通不顺、协调不力、制度衔接不畅、出现问题以后责任不明的现象。“九龙治水”，往往不容易治好水，众多“婆婆”并不能完全确保食品安全。各类食品从生产到销售，再到流通、市场、消费者，构成了环环相扣的链条，涉及的部门太多，权责不统一，极有可能留下农村市场、城乡结合部等各类监管死角与盲点。一旦谁都不去管，便由交叉变成了脱节，造成食品质量安全风险但加大，食品安全实际上难以保证。
       在2007年的全国产品质量和食品安全专项整治工作中，流通环节的食品经营者全面建立了索证索票和记录台账这两项制度，其主要目的是能够溯源。在此次《食品安全法》的立法过程中，立法机关将索证索票和购销台账制度表述为进货查验记录制度，规定食品经营者（个体工商户和企业）采购食品，应当查验供货者的许可证、食品合格的证明文件；食品经营企业除了有上述查验义务以外，还应当“记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容”。从事食品批发业务的经营者除了应当建立上述的进货查验记录还要批发销售记录。因此，我们也可以把进货查验记录制度作为“进货查验”和“记录”两项制度，前者实施的主体包括工商户和企业，后者实施的主体只有企业。
       基层执法人员对自己责任区经营食品经营者进行巡查时，一般是检查其在经营过程中是否建立索票索证、（一票通)、台帐，是否有进货发票，而且还要有标明生产日期和保质期等信息的票据，这些票据还要保存两年。但执法人员在实际检查中发现，大部分小食杂店进货票据是“一票通”，其它正规的票据、发票很少。包括大型超市、商场实际执行这些制度也很难落实。特别是农村的个体户年龄都在50岁左右，没文化，有的连自己的名字都不会写，她们没有其它收入只好在自己家里开小食杂店，方便当地群众，让自己有点收入。落实起来的确困难，加之我们国家的《食品安全法》没有设定食品经营者进入市场的门槛，有的一家小店总资金可能不到３千元，有的商店进货是品种多，数量少，批发商不给开票也没时间在发票上一一注明生产日期和保质期，经营户自己又不识字，不能补上，上面督察要追究责任区执法人员的责任，这给基层出了难题！但无论国家怎么规定、要求，在实践中这些都是形式上的，像“三证”、“一票通”台账等等，实践中，这些资料很多都是造假的。
       以三鹿奶粉为例，各级批发、零售环节的商家所有复印的“三证”都没有问题，都能溯源到上家。关键是产品内在质量出了问题，食品流通领域能监管到哪一步？所以说生产环节是最重要的，是一切食品监管的源头。生产源头为重点的食品安全监管体系建立后，溯源体制的建立是流通领域这个环节的重点。
       生产环节是一个点，如果我们的监管体制理顺、监管方法对路并且监管到位，食品安全问题是容易堵住的。而且动用的执法资源也相对少些。一旦食品销售出去了，就是一个面的问题了，要花费更多的人力、物力来消除隐患，其效果未必好。
其实在整个食品生产、销售产业链里，我们的监管重点是要把好两个关键点，一是取缔无照生产食品，确保食品安全监管的盲点；二是监督控制合法经营的食品生产者生产合格产品。其它流通和其它消费环节是辅助监管。在食品生产源头完备其有关手续、认可其具备食品安全生产能力、使其生产出合格食品，用完备电子发票的形式来监管整个食品生产、销售过程来确保食品安全是我们监管的方向。
       二、用电子发票形式监管食品安全的可行性。
建议国家建立食品企业以食品行业电子专用发票为主体的税务辅助监管平台。在这个平台上，一是解决食品企业无照经营问题；二是解决食品生产、销售信息以及查询问题；三是解决进销食品的溯源问题；四是解决简化执法监管问题；五是解决偷税逃税的问题。
       按照现在的互联网和电子设备技术，对这个平台的建立奠定了可行的基础。可以规定从事食品生产销售的电子发票除了打上生产厂家、买家、数量、计量单位外，还应该打上生产批次、生产日期、保质期等基本信息，其他的主要信息，食品生产、销售企业也应该在这个平台上备案供有关部门查询。
       这个平台做到凡是开具出正规食品行业电子专用发票的，在这个平台上都能够及时查询到。工商执法人员通过随身携带的“工商诚信通”系统随时可以登录食品行业专用发票系统，查询到辖区食品流通企业的食品信息和进、销货情况，一旦他们违法，便于工商执法人员及时对食品经营者作出相应的处理。
       在这里要强调的是，必须下决心提高食品企业和食品经营者的经营门槛，逼着小生产作坊、小批发商整合洗牌，推动食品生产企业优化销售模式、从而达到整合我们国家现有的食品生产企业的目的。   
       食品销售环节一般有以下几种情况：
       一是直接食品生产企业直接销售给商场、零售商；
       二是食品生产企业通过单层次批发商销售；
       三是食品生产企业通过多层次批发商销售；
       一般流程：具备生产资格、能力的食品企业（开具食品行业电子专用发票出厂）——食品批发商（开具食品行业电子专用发票销售）——零售商。可以通过在现有税务发票监管系统的基础上，经过升级、分类、细化就可以实现以食品行业电子专用发票形式对食品的生产、销售进行有效地监管。
       食品行业电子专用发票应当妥善保存，保存期限自该品种购入之日起不少于2年。由于食品行业电子专用发票，税务系统也有存根，这样就有了对食品生产、销售监管的双重保险。
       我们至少建立起所有经营食品生产企业、批发企业必须进入的监管平台，要求完善食品行业电子专用发票系统，对终端的食品零售企业、商场、超市、食杂店，可以用一般性发票给消费者。
       食品安全电子发票监管系统的数据录入工作应让食品企业自律录入，税务和食品监管部门共同监督。
       三、食品行业电子专用发票对食品安全监管的作用
我们的日常食品安全监管工作主要就是检查食品行业电子专用发票、有没有过期食品和食品抽检工作。
食品生产、经营者，就要提高门槛，具备必需的电子网络设备。
       （一）、溯源作用。有正规食品行业电子专用发票的食品，说明生产、销售这种食品的该企业有营业执照。有了营业执照，其前置的有关生产许可证、环评等手续也是齐全的，达到了规范生产经营活动的要求。食品生产质量方面的压力在质检部门，届时，我们工商系统执法人员只要看有没有食品行业电子专用发票。
       食品行业电子专用发票上的信息可以基本满足食品的溯源的要求。只要有食品行业电子专用发票，就说明他们能溯源到生产厂家。促使生产厂家保证食品质量、这也是建立流通领域食品监管的基本作用。源头监管到位，整个食品安全体系就不会出大问题。一旦出了问题，可以迅速查到源头也可以迅速知道销售到那个区域，为处理食品安全事件赢得宝贵的时间。
       代替了索证索票功能。有了电子发票，食品流通企业只要将上一级经销商的发票信息存入系统应用软件中，便能够做到销售食品信息与系统记录信息的完全对应，可随时查询厂家已经按要求备案的所有信息。我们通过食品行业电子专用发票系统还可以将食品流通企业的进销货情况自动生成全市统一格式的进销货电子台账。
      （二）、执法取证更加简单。《食品安全法》的处罚起点是2千元，平时我们在执法时，对于那些小食品店像索证索票、台账记录不全的一般违法行为，因为普遍而法不责众。造假起来我们也不易辨别。食品行业电子专用发票系统的实施，检查食品时，只需要查验发票，使得执法取证明朗简单化，执行起来比较容易操作。
      （三）、监督检查功能。首先是控制无照经营。我们在流通领域食品安全的监管过程中，对食品经营户经营的食品某个品种如果没有提供出发票，就可以初步判断涉嫌无照生产经营食品，从而当场采取行政强制措施。其次是除了保证食品溯源和清楚地食品销售方向。执法人员在日常检查中和出现食品安全突发事件时，只要食品经营户所经营的食品没有正规的食品类专用发票，就可以先认定经营的食品无法溯源，来源不明。一旦有了问题食品，我们明确地知道食品何时销售到何地，可以把风险降到最低程度。再者，执法人员巡查过程中，对现在我们检查时要看食品经营者是否销售“三无”、假冒、过期、劣质食品等工作，变为了主要看是否过期，而临期、过期食品问题，也可以用设专柜等形式来补充、规范，其它几项检查，主要可以通过有没有食品行业电子专用发票来监管。
       食品行业电子专用发票系统经过食品经营者进货、销售自律录入后，将来还可以把每天的电子数据通过互联网的方式传送到工商所的数据库中，工商部门通过网络就可以查看每家食品企业的电子发票台帐，并通过这个平台可以查看某个商户包括食品生产时间、批次、质保期、交易时间、数量、每天的库存、是否过期或将要过期等关键的数据项。
       食品企业自律录入数据要求其及时性、真实性和准确性，需要国家层面上决策设立，并由税务机关实施、基层工商所加大协助其宣传教育以及加强巡查的力度，形成日常习惯。
       我们不能只单纯向食品企业要数据，不考虑企业经营的实际，这样的话企业的抵触情绪会很大，录入数据也很难长期保持下去。应将食品企业发票录入数据的软件同企业的进销存软件和税务发票系统融合起来，只有让食品企业使用网络先完成自己的进销存管理，才可能长期稳定的向工商报数据。
       （四）、快速锁定功能。某地一旦出现食品（精确到具体批次、数量）质量问题或者食品安全事件，工商执法人员便可以通过该食品行业电子专用发票系统快速地查找到具体的食品生产、销售的企业，何时生产、何时销售、销售何方、销售的数量等大量信息，从而有针对性地进行监督检查。
       比方说：你进货记录是500箱，销售记录却是580箱，说明什么？这80箱就是我们主要检查的对象。
      （五）、防止偷漏税，完善税收。
完善了税收制度，堵住偷税漏税，双管齐下，监管整个食品行业，等于提高了食品经营者的入市门槛，也保证了国家的税收。国家可以通过对食品经营企业的降低税率、返税等措施、政策，来扶持、引导、规范守法经营的食品企业。
      （六）、食品行业电子专用发票系统的建立，可以减轻基层执法人员工作力度，合理使用我们现有的并且是有限的执法资源。形成有效的食品安全监管体系。流通领域食品安全监管中的一些特例。比方说对婴幼儿乳粉，除了要求有食品行业电子专用发票，还可以随批次要求提供检验报告，这样更加有精力地完善对特殊食品的监管。
我们在实际工作中，清楚地知道“一票通”造假非常普遍。没有法律法规的约束，监管起来难度非常大。但是，法律对食品行业电子专用发票造假但行为就不一样了，是刑法调整的范畴，其造价成本也非常高。  
      （七）、有利于维护名家品牌，有利于打击假冒食品。没有食品行业电子专用发票就是无照，如果开其他厂的食品行业电子专用发票经营食品，造假成本就太高了。违法者想冒用正规食品生产企业的品牌，也是无法开这个生产企业的发票，如果开假食品行业电子专用发票，就多了税务和司法机关从另一个层面上的监管。
      （八）、建立平台，能清楚地查验到食品的基本信息。比方说，谁生产的、批发到了哪里？数量是多少？发票号码等等。
       做到不法商家擅自篡改食品生产日期，广大消费者和执法人员从发票上一查就明了。这样，对食品安全的监管功能和效能，会有很大的提升。
       这个平台，对进口食品监管同样有效。从事经营进口食品的企业在进口食品时，也要到这个平台报备包括向海关报关的有关手续，批发、销售时也要开具食品行业电子专用发票。
      （九）、完善、落实违法食品经营的举报制度。一旦网上都能查到所有食品的生产销售信息，消费者就可以查询自己购买的食品，如果查询不到，可以直接在网上举报。形成社会力量对食品安全齐抓共管，构建一个完善的食品监管体系。