一、建设背景
1962年，韩国借鉴美国区划体系，颁布了第一个《城市规划法》。同年，韩国中央政府开始了第一个五年经济发展计划。该计划直接推动了劳动密集型产业的发展，导致大量的农村人口涌入城市地区。到20世纪60年代末，首尔人口从不足300万发展到了500万。快速的人口增长引发了城市的无序蔓延，致使住房状况恶化及基础设施严重不足，整个城市呈现出失控的局面。同一时期，韩国其他城市也出现了类似的情况。由此，如何控制城市蔓延、保护农业耕地免遭侵蚀成为了韩国政府亟待解决的问题。韩国从1960年代开始，至今已建设了25个新城，其中14个建在首都圈，11个分布在其它地区（图1）。
图1 韩国新城分布概览
1 绿带政策
韩国政府1971年制定的《韩国全国总体空间规划(1972-1981)》提出：降低人口和工业向首都集聚的速度；阻止城市蔓延和城市之间连片发展；减少空气和水污染；保护自然环境；提供休闲空间；保护国家安全。该政策被称为绿带政策，是1971年的城市规划法修改内容的“限制开发地区”(RDZ)的延伸概念，严格限制城市周边开发。直到1999绿带改革政策对14个城市的绿带边界进行了调整，包括首尔在内的7个大城市的部分绿带土地将被用于城市建设，对于保留的绿带区域内的土地开发活动仍将严格控制。在保护绿带内的自然资源的同时，采取各种措施来扶持保留绿带区域内的居民和业主，并予以补偿。
图2 首尔绿带
2 首尔都市圈的新城政策
1980年代韩国面临严重的住房短缺，同时住宅市场的投机现象严重。韩国制定了大量政策和措施来控制首尔的过速增长，但都没有收到预期效果，首尔人口呈现爆炸性地增长。韩国政府认为这种增长会带来社会和政治的不稳定，从而着手首尔的新城开发计划。1989年韩国颁布首尔的新城政策，6年间共建成5座新城（盆唐、一山、坪村、中洞和山本），50平方公里的土地上容纳了126万人，超出了规划预期人口10万人。
二、发展历程和特征
根据到首尔市中心的距离和进行规划建设的年份对新城进行了划分, 将韩国新城的发展分为4个阶段（表1）。
自1960年代其韩国新城大致共经历了四个阶段，基本上是每十年一个阶段。第一阶段（1962-1971）可以看作是主要以解决首尔的工业化导致城市人口过度集中引起的居住问题为目标的新城规划建设时期，如蔚山、浦港等。第二阶段(1973-1980)可看作是以发展区域增长中心型新城为主要目标的建设时期，如龟尾、丽川、东海和新济州。这一时期可看作是为解决大城市问题的卫星城规划建设时期。韩国制定第二次国土综合开发计划后，其战略重点放在了建构国土的多核构造、抑制首尔和釜山两大城市的蔓延上，因此第三阶段（1983-1989）没有新建增长中心型的新城，而是出现了大量居住型卫星城。到90年代中期，韩国作为中等发达国家,经济进入比较稳定的发展，城市的投资建设也渐渐活跃起来，同时在韩国也出现了类似发达国家的大城市问题。为了疏解首都的政治、行政等公共权力，解决人口压力，从源头上切断区域不均衡发展的机制，迁都的呼声越来越多。中间历经重重波折和争议，2006年12月韩国最终确定新建行政首都名称为世宗市，并于2007年7月开始工程建设。
三、经验借鉴
1 新城的功能具有自足性特征，吸引中心城人口
韩国大多数新城的建设过程中，产业集聚区的建设与开发、招商引资的工作是同步进行的。政府在推动开发过程中，也比较注重服务业氛围的营造。例如首尔都市圈的5座新城，即盆唐、一山、坪村、中洞和山本，都是以首尔市中心25-30公里以内，建设具有商业功能、休闲功能、便利的出行、舒适的居住功能于一体的新城。吸引人口进来的主要原因是本地物价便宜，生态环境好，社区实现了智能化的管理方式。居民既有本地就业，也有首尔就业，职住平衡关系较好。世宗新城具备自足性，是许多市区人口往新城迁移的主要原因（表2、图3、图4）。
图4 世宗市土地利用规划图
2 积极推动土地征收与供给计划的立法和政策，推动一级市场开发
韩国自50年国家成立之后，陆续制定了关于土地开发和保护的各项法律。特别是在20世纪70年代，为支持经济的快速发展和后续的新城发展计划，出台了比较完善的法律体系。包括《住宅建设促进法》、《地方工业开发法》、《城市规划法》、《农地扩大开发促进法》等等。为了抑制投机和房产泡沫，韩国还制定了一些调控措施，比如《关于宅地所有上限的法律》、《关于开发利益回收的法律》和《土地超过得利税法》、《关于房地产实际权利者名义登记的法律》。完善的法律体系作保障，使得韩国的新城开发并不是投机者在推动，而是许多刚需人口在推动，所以房地产价格相对合理。
3 融资方式多元化，多方机构与政府合作经营模式
初期的新城建设，中央政府提供部分资金支持，特别是针对低收入人群的土地与住房建设，政府不仅提供关于基础设施建设的支持资金，还有相应的减免税收等支持措施。除了少部分的中央支持以外，韩国土地住宅公社通过市场行为，采取了多元化的市场化融资手段，解决资金的难题。措施包括：一级开发过程中通过预售来集资；韩国土地住宅公社通过成立土地银行，对土地进行储备、开发、供应和发行土地债券等形式筹集资金；二级开发过程熟地和住宅的预售筹集资金等。从上世纪60年代起，韩国土地住宅公社开始参与新城建设，到目前为止，共参与韩国16个城市的新城开发，项目单位多达26个新城区，共建成243万户住宅。为了稳定住宅市场，韩国土地住宅公社还推行了国家鼓励租赁住房的措施，储备148万户住宅专门用于租赁市场。
4 新城规划设计理念先进，注重空间环境的营造
韩国新城都比较注重人性空间与生态环境的构建，住在新城的人既能享受城市的各种便利，还能享受到自然风光。一山新城以空间广阔闻名，城区中为公园和开放式空间所留的土地占了很大比例，城镇被湖泊、稻田、绿地、山丘所环绕。世宗新城精心设计开敞空间，重视环境细节，在步行、交通、文化、住宅等方面都有上佳设计，被誉为“女性友好型城市”。松岛新城建设依照绿色生态城市进行设计，面积达100英亩的中央公园建有生态博物馆,一条人工海水运河穿行于其中。引入欧洲美学模板萨凡纳(Savannah，美国乔治亚州大西洋岸港口城市)的花园,又从世界各地引进一些标志性景观，整个工程耗时多年,总投资达400亿美元。
5 引入高科技，打造智能化绿色节能城市
韩国经济进入持续发展阶段后，重视科技应用，尤其是在新城规划和建设中更是强调低碳理念和智能技术的实践和运用。世宗市引进低能低碳技术，构建网络，打造智能绿色城市，成为未来智慧城市空间。松岛新城是世界上第一个完全采用U概念的城市，建设了基于电子信息平台,打造了较为完整的服务系统,社区、公司和政府机构等实现全方位信息共享智能化只是这个城市的手段,清洁和节能才是它的目的。智能的建筑方式、雨水收集系统和污水处理系统岛，使上居民的新鲜淡水用量可以减少为日常量的十分之一。
四、案例——世宗新城
1 建设背景
韩国行政中心迁移是经历漫长酝酿和争论后抉择的产物。世宗市位于忠清南道的东北部，面积465平方公里，现有常住人口12万。1973年7月1日根据第6542号总统令的行政区域改编，由1个邑、6个面、106个洞里构成。2005年5月18日制定并公布“行政中心复合城市建设的特别法”。2006年12月1日确定行政都市名称“世宗特别自治市”。2010年12月27日公布《关于装置等特别法》（法律第10419号）。2012年7月1日世宗特别自治市行政区域正式划定，由1个邑、9个面、14个洞编制组成（图5）。
韩国政府计划投资22.5万亿韩元（约1285亿人民币），2030年将世宗市建成人口50万的行政中心复合城市。根据“行政中心复合城市建设项目”，从2011年开始促进中央行政机关分阶段迁至世宗。2010年12月《世宗特别自治市设立相关特别法》颁布，在2011年7月1日由中央直辖的自治团体——世宗特别自治市已开始运作。
2 新城规划
复合型行政中心城市的开发规划以城市成长的三个阶段为基础，每阶段制定开发空间范围，开发核心城市功能和配套居住区。第一阶段从城市政策层面，集中投资于中央和地方行政、政府资助研究功能，建立公共交通主干道等城市发展的基础设施。第二阶段为城市成长阶段，投资于大学和研究、医疗福利、高新产业等自足的城市功能，并完备基础设施。第三阶段为城市成熟阶段，进一步完善基础设施的建设。考虑到世宗市的城市发展阶段（短期城市雏形阶段：2011-2015 年，中期城市成长阶段：2016-2020 年，长期城市成熟阶段：2012-2030 年），中长期的发展方案的时间范围定为2011-2030 年（图6、图7）。发展方案将世宗市的管辖地区(465.23平方公里) 作为第一层次空间范围，将与世宗市相邻的5个市和郡（大田市、清州市、清原郡、天安市、公州市共计2890平方公里）作为第二层次空间范围。
图7 规划分期图
世宗市计划利用智能城市空间来设计未来城市形象，发掘及培育能反映行政和文化等要素的建设内容，尤其需要打造世宗市自身的文化形象，并找出能体现作为行政及科学功能中心的城市定位的地标化方案。其次，要打造能够吸引国际优秀研究人才的城市环境。建设具有国际水平的人才聚居园地，打造优秀的国际化教育环境，为外籍人士提供医疗支援服务，建立良好人居环境。
此外，考虑到与工作地点的可达性，通过快速公交系统(BRT)、制定区域公交换乘优惠政策等交通手段，来提高居住地区至功能地区间的可达性。然后，世宗市作为科技研发功能地区，需激活其配套产业。而为了实现这一点，世宗市应针对功能地区制定具体的发展计划。将世宗市“科学商务广场”与天安、清原功能地区相连，有机连接科技研发区各相关产业，力求发展成为聚集信息的中心地区。利用世宗市的国际交流功能，不断扩展研究成果，积极支持大学、研究所及特色产业的发展。同时，在世宗市的大学内设立相关专业的教育课程以培养科学和商务的复合型专家。
3 新城特点
1）通过法律政策保障开发建设和土地利用
由政府提出的发展构思以明确世宗市建设的发展方向以及政府的支持方向，引导未来相关法定计划制定的作用。根据《世宗市建设特别法》，制定政府支持原则及分类促进计划、建立主管机关，来提高计划的可实施性，并考虑包括中央政府在内的世宗市有关部门机关和地方政府（世宗市、大田市、忠庆南道、忠庆北道）的政策和计划的协调，建立与周边城市共生发展的方案，并且将发展方向与《内陆圈超广域圈开发计划》、《忠庆圈广域圈开发计划》、《行政中心复合型城市广域圈开发计划》等计划相互联系，制定了《世宗市广域城市规划》（20年为单位，每5年一调整）、《城市基本规划》（20年为单位，每5年一调整）、《城市管理计划》（10年为单位，每5年一调整）、《中期地方财政计划》（1年为单位）等计划，起到引导城市发展的作用。
2）以人为本的交通体系，特别关注交通弱势群体
新城倡导交通安宁(Traffic Calming)体系，这是指为了减少车辆速度和交通量，使步行者及骑车人安全、便利的利用道路，保护不受噪音、大气污染侵害的生活圈，称为交通安宁、交通平稳化、交通镇静化等。为了给使用住宅区生活道路的人提供安全、舒适的生活空间安装一些物理设施，通过控制通行调节交通流量，管制停车设施等方法来改善环境（图8）。
图8 世宗市的交通安宁(Traffic Calming)体系
交通镇静化技术是为了使交通的弱势群体可安全、便利的在道路上通行而扩充便利设施，改善步行环境等，构建以人为本的交通体系，而遵守制定的交通弱势群体通行便利增进法。世宗市为形成空间构成的基础，且建设公共交通循环轴良好形象，将道路系统形成完善景观体系。
建设公共交通中的快速公交系统（BRT），并引发形成步行活动空间的探讨。各生活区到BRT站点空间上的土地利用和体现出以BRT站为中心分布商业活动建筑及开放空间的轨道交通站点导向布局方法。
3）建立和完善特别自治市综合管理体制
为确保规划实施的专业性和多样性，将研究团队分为三个部门（城市与区域规划部门、城市产业经济部门、城市行政财政部门），并在国务总理室中的世宗市支援团内组织了研究工作组来检查业务内容，通过与相关机关建立协调计划，提高了中长期发展方案的完成度。以行政中心复合型城市建设基本规划为基础，结合最新的发展条件变化，为世宗市的早期建设以及快速的发展建立中长期发展方案为基本方向，对现状与条件分析、相关计划检讨、相关机关意见提取等进行综合研究，建立计划目标。设定世宗市的未来发展目标，对产业经济、地域计划、行政财政等等相关计划进行综合检查，提出具体的促进目标，并建立推进进程、机关任务分配、目标管理等实施行动计划。通过举办相关领域的专家顾问会议（3次）、世宗市支援委员会民间讨论会（3次）、相关机关协议会（3次）、公听会等，来收集并参考各种意见，提高发展方案的完成度，确定世宗市支援委员会中期报告，通过最终审议完成了最终案。
4）理念创新，通过环境设计提高城市安全感
在世宗市考虑到通过环境设计预防犯罪的基本原理(CPTED:CrimeProtection Through Environmental Design)，使用环境设计的基准来营造安全的城市。以环境设计为例，首先确保一般人视线可达、照明充分、解放死角、强化地区活力，并对独立住宅、商业用地、道路、停车场、公园等实施细部照明、景观、监管要素检查以及标准设置。
在细节方面，第一，要求独立住宅的灌木种植不能遮挡一、二层窗户的范围，避免形成可窝藏犯罪的场所或死角地带，确保间隔，在适当的地方布局照明。第二，对商业、业务用地建筑的一层临街地区使用50% 以上的透明材料，保证视线，限制立板式以及筒板式广告，禁止在玻璃上张贴广告。第三，对于公共住宅，在住宅区入口设置保安处、挡车杆，社区围墙利用可视性材料或采用有缝的墙。第四，对于公园及绿地，为了避免形成窝藏场所及死角地带，需确保种植间隔，同时为保证领域性使用通透的栅栏及灌木。第五，对道路，将人行道及自行车道布局于有充分交通通行量的地方，为了避免形成窝藏场所尽量采用直线设计（图9）。
图9 通过环境设计细节作出管理规定
5）营建女性友好型城市
世宗市女性友好型城市的制度特征在于改善女性在城市生活中的步行、交通、文化、住宅等方面环境，追求“女性宜居的幸福城市建设”。此观点出自1994 年OECD国际会议中， 由27个国际参与的“Women in the city：Housing services, and the urban environment”，提出女性不仅是使用者而且是规划者的观点。世宗市女性友好型城市的基本发展方向是空间政策与社会政策的融合，将空间、产业、劳动、交通、基础设施的政策进行综合，建立为女性提供安全的城市环境、便捷的居住区、以及对其工作和家庭的支持政策（表3）。
参考文献：
1. 韩佑燮. 韩国新城建设的时期划分以及与英国的比较. 国际城市规划[J]，1999(02).
2. 杜立群, 杨明, 沈教彦, 史新宇. 韩国行政中心迁移的经验和启示. 北京规划建设[J]，2013 (05).
注：本研究为与住建部城乡规划司规划管理处共同承担的“城市新城新区建设问题研究”的部分成果。
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