农业大部制 从田间到餐桌

西北大学生态毒理研究所中美气候气象农业合作项目 何新民

我国农业领域行政管理体制的现状。我国农业管理体制是围绕农业生产而设计的“小农业”范畴的封闭式的体系，而非“大农业”范畴的管理体制。以“小农业”为基础设计的农业行政管理体制，农业管理部门主要职能是农业生产，而农业生产的上游和下游归其他部门管理。涉及到农业的相关部门，从我国的中央管理机构到地方管理机构大约有8至9个，如中央部委的农业部、科技部、国家粮食总局、发展和改革委员会等。目前我国农业行政管理体制在中央层面没有进行大部制改革，在地方层面，很多地方政府进行了农业行政管理体制的大部制改革的探索，比如重庆、成都、山东等地。从2008年8月开始，重庆市进行农业机构的改革，一是机构和职能进行了有效整合，将原有的市农办、市农业局、市农机局、市农综办四个部门的机构和职能整合，成立新的市农委。二是精简机构与人员编制，内设机构从45精简到29个，人员编制由308名精简到245名，部门领导职数由23名精简到17名，处级领导职数由78名精简到59名。②三是转变职能，提高行政效率和农业部门的公共服务质量。改革后的大农委在2008年全市执政为民考核中，综合排名第六，充分显示出农业大部门制的优势。

域外农业领域机构设置情况。国外发达国家在农业管理体制方面普遍实行的是大部门体制，美国、德国是典型。美国的农业部的机构设置遵循大部门、宽体制的原则进行设立，设部长1人，副部长7人，这7位副部长分管下属的7大农业业务领域，各业务领域又下设几个业务局，一共有19个局，在机构设置中遵循的是专业与职责相结合、职责分明，而又统一在部长的领导下；德国的农业部除负责整体农业政策的原则性事务、规划与控制的企划指挥部门外，其下设立六处，分别为中央管理处、消费者、粮食、研究、生物暨基因科技处、食品安全与兽医处、农业市场与基础规划处、乡村空间、社会政策、植物生产、林业与木材业处、欧盟事务、国际事务与渔业处。今天先介绍美国农业部（United States Department of Agriculture），简称USDA，是联邦政府内阁15个部之一，是重要的经济管理部门。美国农业部是按照法律设置的，机构稳定，职能明确。美国农业部的职能，可以用一句话来概括，那就是“从田间到餐桌”。美国农业部的前身是1862年建立的联邦政府农业司，1889年改为现名。主要职能是：负责农产品及各种作物、畜牧产品的计划、生产、销售、出口等；监督农产品贸易、保证生产者与消费者的公平价格和稳定市场；根据世界与国内农产品生产和消费状况，提出限产或扩大生产的措施；负责发展农村住房建设、美化环境、保护森林、农业教育等。美国农业部由各类国家股份公司，如农产品信贷公司、联邦机构和其他机构组成，是直接负责农产品出口促销的政府机构，它集农业生产、农业生态、生活管理，以及农产品的国、内外贸易于一身，对农业产前、产中、产后实行一体化管理。食品和营养局，负责推行营养教育和培训计划，宣传科学和合理的营养，向低收入家庭发放食品券，以及采取其他措施消除贫困、饥饿和营养不良，对特定人群实行专项食物计划等。负责自然资源和环境保护的机构有林业局和土地保护局。林业局管理全国的森林。野生动物、稀有植物、鱼类、放牧地、娱乐场所，指导林业研究、保护和管理，以及矿物和能源的管理；土地保护局负责土地、水和其他农业资源的保护，控制水土流失和盐碱化，改善对湿地、草原等的保护和管理。销售和检验局 销售和检验局也是一个担负多种重要职能的部门，它要确保粮食安全，包括肉类和禽、蛋的检验，收获前的安全检查，病原体控制计划，杀虫剂残毒监控等；负责农产品的销售，制定农产品等级标准并核发证书，开展谷物检验，实行销售规程及研究与促销计划，直接销售和批发市场的开发计划，农产品的运输和销售之间的协调；制定动植物进出口法规并实行动植物检疫，动植物病害的监控，推行生物防治，兽医保健，等等。负责农业的机构 负责农业的研究、教育和经济学的有7个机构，其中主管农业研究、教育和推广的就有3个局，即农业推广局、农业研究局、州合作研究局，从另一个侧面反映了科学研究对提高美国农业生产率的巨大贡献；经济研究局是十分重要的部门，其主要职能包括农业现状与未来的分析和展望、提供经济和农村社会方面的研究报告，帮助国会和行政当局制订和评价农业和农村政策，汇集各种资料，例如：美国和世界对农业生产资料和各种农产品的需求，农业生产和销售中的成本和利润，政府政策和计划对农场主、农村居民和自然资源的影响等等；国家农业统计局，其职责是及时、准确、客观地提供统计信息，发布州和全国的统计数字，并对各种农产品的生产、价格与劳务等问题进行预测，为美国农业和农村社区服务；世界农业展望委员会，它是全球农产品市场预测的中心；国家农业图书馆，它是美国三大图书馆之一，也是世界上最大的农业图书馆。美国农业部的机构设置及其职能基本适应美国现代化农业发展的要求。美国政府经常在不同程度上对经济活动进行干预，既要保障生产者和消费者的利益，又要确保在法律、法规许可的范围内实行公平竞争，政府为此必须提供多方面的服务，使效率和公平二者取得恰当的平衡。主要职能是：通过对农业生产的支持，提高美国人民的生活质量，包括：(1)向人民提供安全、有营养、可购买的食品；(2)保护农业、林业和牧业用地；(3)支持乡村社区的健康发展；(4)向乡村居民提供经济发展的机会；(5)为美国的农林业产品和服务开拓海外市场；(6)消除美国乃至世界的饥饿现象。美国政府在对农业进行宏观调控、提高农业劳动生产率、改善资源保护等方面取得了显著的成效，这与部门隔阂较少、农业部实行一体化的管理等因素不无关系。根据90年代初的资料，美国领海内的捕捞活动、发布气象情报等是由商务部负责的；陆地和水资源计划以及水利资源的调查研究归内政部负责，最近的一次重大改组是在1994年10月，其改组方案规定了农业部新的基本职能。现扼要介绍如下：负责农村经济和社区发展的机构，包括农村公用事业局、农村住房和社区发展局、农村商业和合作社发展局、合作社局、替代农业研究和商业化中心。从这些机构的设置可以看出，美国农业部已经把农村的社会发展放在优先的位置上。负责农场和国际贸易的机构有两个：新设立的农场服务署，它承担了原来的农业稳定和保持局、农场主家庭管理局和联邦农作物保险公司等众多机构的职能，包括实行政府的农产品计划、资源保护、灾害救助、农作物保险等；另一个是国外农业局，负责促进农产品出口、出口信贷保证、对外农业援助以及实施多边贸易协定。商品信贷公司历来从属于农业部，为稳定国内农业生产和农产品市场起到了极其重要的作用。美国农业部最重要的职责之一：监督和指导农业生产，确保向生产者和消费者提供公平的价格和稳定的市场，提高和保持农场主的收入，开发海外市场。美国农业部按照周、月时间规律出台各个农产品数据报告，包括大豆、玉米、小麦、棉花等农产品的每周/月出口销售报告、每周/月供需报告等定期报告，并定期出台展望报告，对未来一定时期的美国农产品播种等情况展望，同时，美国农业部还对除美国外的国家进行农业生产等方面的预测并出台相应报告。据有关人士介绍，数据并非美国农业部自己预测的，而是邀请外来人士独立、封闭、集中完成的。他们在某一段时间内被集中在一起，使用各种手段收集相关统计数据，包括卫星遥测手段和人工统计，对大豆的产区、分区、产量和收获量进行统计。农贸摩擦 自2003年以来一直困扰中国人的 “大豆情结”。2004年，国际大豆期货和中国大豆加工业的相关报道中，“国际基金高位狩猎中国”、“中国高价进口美国大豆”、“高价令中国多花费数亿元人民币”、“中国企业签定购买合同后价格就下跌”等说法，一直流传于国内业内。2004年上半年CBOT大豆价格一度涨到了30年来的新高，中国不少国内大豆加工企业正是在此价格顶峰期签下了采购合同。但随后价格又迅速回落，最大跌幅约50%。关于美国农业部是否操纵大豆价格的问题一直是期货市场比较关注的话题，这主要在于美国农业部定期出台的数据报告往往出现变化，从而影响CBOT的报价，由于期货价格的相关性，国内外期货、现货价格都随之变化，所以当中国或者是市场上的参与者因美国农业部的报告变化而出现亏损时，美国农业部的是否操作市场行为就理所当然成为市场的话题，与此同时，同样的问题也出现在其他农产品领域，比如棉花、玉米、小麦等。中国的“USDA”据有关人士透露，中国政府已经同意由中国食品土畜行业协会，承担类似美国农业部的职责，统计和发布大豆相关数字。最新动态 美国农业部（USDA）新的规则规定，美国生肉和家禽从2016年开始需要更加清晰的产品标签。生肉和家禽产品的标签需要清晰地注明所添加液体的信息，比如盐水。为了提高消费者对生肉和家禽制品中添加液体及其含量的认知，美国食品安全检验局（FSIS）提议，产品的常名信息中应包含添加液体的百分比及成分。此外，产品名字的所有字样，包括添加液体的百分比和成分需要采用单一字号、字体颜色和打印样式，并在单一突出颜色的背景中显示。美国农业部表示，标签规定的修订可增加消费者对所购买产品的了解程度，帮助有特别饮食需求的人监测他们对特定成分的摄取，比如盐。美国农业部2012年的一份调查显示，美国所有的生肉和家禽制品中约有60%含有添加液体。