本文作者：邱敬甯
摘要
在渐趋严峻的全球气候变化挑战下，中国作为发展中大国，一直积极承担了减排及改善环境问题的责任。同时，以市场机制缓解碳排放，在国际社会上也成为日益成熟及普遍的方式。近日，中国的全国碳排放交易市场正式上线，标志着长达十年的全国碳市场建设来到了新阶段，也成为了全球当前覆盖排放量最大的碳交易市场。中国长久的市场建设及发展过程中，积攒了大量政策例证和实践经验，为全球各国提供了可供借鉴的参考样板。此外，自主减排及通过建设碳排放交易市场减排等举措，仍以发达国家主导，但主要的温室气体排放者仍以发展中国家占据主流，且市场化机制实际上更有利于发展中国家以最低的经济成本缓解气候问题。因此，中国经验对于全球各国，尤其是其他南方国家，具有深远的意义。
中国碳交易市场制度及政策梳理
气候问题对于全球的挑战渐趋严峻，引发各国关注，在《京都议定书》及《巴黎协定》等国际性公约的框架下，共127个国家承诺在本世纪中叶实现碳中和。中国作为碳排放大国，对于通过主动减少碳排放以应对气候挑战，也作出了积极的回应和承诺。“十四五”规划和2035年远景目标纲要等国家战略性规划中都提出，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案，并将做好碳达峰、碳中和的双碳目标工作列为国家重点任务之一。为此，我国目前已经开展了一系列直接针对于气候问题及减排行动的政策，其中最重要且具有长远意义的一项措施，必然是搭建并完善全国性的碳交易市场，通过金融交易模式进行平稳有序的碳交易。
中国采用地方试点推及全国的方式，以十年的长期规划，实现了全国碳市场的建设。2011年国家发改委正式确立北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳的“两省五市”碳排放权交易试点，自2013年至2014年起，交易试点陆续建成并开始投入实际交易。2021年初，结合七大试点过往七年的运行经验，政府发布《碳排放权交易管理办法(试行)》，2021年1月1日起，全国碳交易市场发电行业第一个履约周期开始启动， 2021年7月，全国碳交易系统正式启动上线交易。
图：中国碳市场建设进程
资料来源：
华西证券研究所、地方政府参与全国碳市场工作手册
中国的碳排放权交易管理包括：纳入标准、碳排放配额分配、碳排放权登记、交易、结算、排放报告与核查、违约惩罚机制等。
前期工作方面，政府监管部门从法规层面确立市场制度的纳入标准，确定受到碳排放配额制度监管的重点排放单位，并自下而上地向企业或机构收集历史排放数据，并以此为基础，确立配额方案。
配额确定了每一个单位的排放额度，奠定排放权的稀缺性，是交易市场之所以能够运作的基础所在。配额制度基本上是排放交易管理中最复杂的一环，由政府管理部门联同专业机构，每年基于更新的数据，深入开展调查，研究各行业配额分配基准值、历史数值、试算数值等等，不断对于方案进行优化和论证。配额制度也是试点实践期间，更新最频繁及次数最多的制度设计。
交易过程方面，主要由环境交易所制定具体交易规则，包括交易方式及细则，也包括了其他衍生的机制，也正逐步投入应用，比如抵消机制、拍卖方式、自愿减排机制、远期交易规则等等。
后期工作方面，首先，监测、报告和核查（Monitoring, Reporting and Verification, MRV）制度基本是贯穿碳交易系统的重要机制，指通过核算及报告对于碳排放进行量化，由企业及机构委托政府认证的制定部门进行核算，向监管部门进行汇报及数据呈交，监管机构对于数据进行核查，并通报确认。MRV系统是以核算与汇报为核心的一套框架，包含了国家、地方及单位之间多层多轮的沟通反馈及汇报。
图表：中国碳交易市场MRV基本框架
Chart: MRV framework of China's carbon trading market
资料来源：世界资源研究所
作为后续回馈制度的一部分，惩罚机制也直接影响企业的减排行为和动机。惩罚制定标准影响企业履约成本，对于交易市场及交易制度成效具有较为直接的影响。
图表：中国碳交易市场（试点市场及全国市场）政策梳理
资料来源：
各地碳交易管理办法，各地碳交易所官方网站，作者整理
中国经验介绍及可供南方国家的借鉴之处
首先，在当前局势以及可预见的未来中，发展中国家减排仍然主要依靠国家自主贡献。中国的责任感和自主性是各南方国家应该效仿的主要特质。南方国家需要在“共同但有区别的责任”原则下，自行制定国内路线图，并以主动贡献作为动机，才可能建立完整健全的制度，使碳交易系统得以成型及具有成效。
其次，政策导向型的市场机制是中国碳市场的主要特色之一，这也是对于发展中国家碳市场初期建立阶段中，最为切实可行且具有效率的方式。《碳排放权交易管理办法》中强调，中国碳排放权交易坚持政府引导与市场运作相结合。对于发展中国家而言，市场初期的金融化程度有限，必然需要政府主导市场的建设和健全，比如以政府参与拍卖进行价格调控、进行免费配额分配、加强执法和惩罚力度、与企业进行多轮次沟通和反馈等，更能够确保市场的流畅运作。在中国实践经验中，碳交易试点以免费配额为主，即由政府直接将固定数额的配额分配给各个已被纳入交易体系的企业或机构，如果企业排放量超额或配额有剩余，才需要在交易市场中进行买卖。这样的机制下，总体规划更清晰，总量分配可以更科学有效，交易制度更受控，但同时市场化程度有限。部分试点市场后逐步开展有偿配额制度，以及全国市场目前的规划情况中也计划将开展付费配额并增加比例，在机制已经成熟后，刺激市场金融化发展。
第三点的主要参考价值是中国试点模式。碳市场的建成难以一蹴而就，尤其对于发展中大国而言，需要政策试验阶段。中国从地区上，以七个试点省市推及全国，从行业上自重污染行业推及全行业覆盖，主要先从电力行业开始，并逐渐覆盖电力热力加工类，以及其他行业。中国试点碳市场的运行一方面对于对试点地区完成温室气体减排目标发挥了积极作用；另一方面，基于碳市场本身的性质，市场的建成和运作需要大量数据作为基础，并需要经验提供规划上的资讯。数据是一切相关政策、交易规则、配额方式等机制建设的根据所在。七个试点运行的数年期间，为中央制定全国政策，建设全国市场积累了数据基础，协助推进全国碳排放权注册登记系统和交易系统联建机构组建工作。此外，也累积了丰富的经验，在逐年调整政策细节和配额方案的过程中，协助推进全国碳排放权注册登记系统和交易系统联建工作。试点模式是国家政策试验学习和循环迭代的过程，对于全国交易市场的建成起到了关键性的奠基作用。
最后，各国宜参考中国模式中的配套建设，中国落实了大量的配套政策，并启动了多项与碳交易市场制度相互配合的建设项目，与之相辅相成，彼此构建与完善。在中国近年以来的规划中，低碳发展已经融入总体的国家中央及地区发展规划体系，比如包括七个碳交易试点在内的十七个低碳省市试点，纷纷开展了碳排放峰值目标及实施路线图研究。另外，科技部、自然资源部、水利部、中科院、工程院、气象局、国家林草局等部门皆围绕应对气候变化基础科学研究，开展了大量工作，为碳市场进行全球变化综合观测、数据同化与大数据平台建设及应用等方面取得一系列研究成果。
南方国家及全球社会的未来思考方向
中国作为发展中国家，目前建成了全球范围内首个发展中国家碳交易市场。根据《联合国气候变化框架公约》，发展中国家只承担提供温室气体源与温室气体汇的国家清单的义务，不承担有法律约束力的限控义务。然而，由于发展中国家所处的经济发展阶段和产业构成，发展中国家及新兴经济体多作为主要的污染排放者，应该更主动承担责任，才能够使全球减排行动有所推进。
就中国经验而言，市场金融化程度仍有不足，未来需要思考如何能够加强市场的推动力，平衡政策动力与市场动力，包括逐步鼓励扩大自愿减排量市场、开放远期交易市场、增加有偿配额比例等等。对于其他发展中国家而言同样如此，市场建设初期的政府介入势在必行，而日后如何随着市场成熟化，减少政府的影响力，并真正将碳交易市场建立成新的金融市场，则需要公众意识、金融机构参与、碳权货币化政策、合理收紧配额量等多方面的配合手段，同时也需要进行更谨慎及长远的制度规划。
除此之外，如前部分所述，对于南方国家而言，积极开展对于碳市场的建设，仍然是具长远意义且值得推进的举措。南方国家可以从方法论及技术手段上直接参考发达国家及中国的先行经验，并且以此节省大量的建设成本。除了中国碳市场之外，欧盟排放交易体系（EU ETS）、澳大利亚新南威尔士温室气体减排计划(GGAS) 和美国区域温室气体减排计划(RGGI) 都是较为成熟的案例。碳市场建设的主要支柱之一在于政策框架的搭建，包括覆盖范围、规则和原则、分类方式、数据采集方式、MRV模式等等，这一点上各国仍然可以以中国的制度作为借鉴，但具体政策制度的制定，需要依托于各国原有的政策环境和政治制度，需要充分考虑到国内的经济发展水平、产业结构、行业现况、人员技术水平等等，作出完善的设计，以逐步试验的形式投入使用。
在国内市场建设的基础上，各国也应开始尝试建设国际碳交易市场。目前国际市场最大的阻碍之一在于标准化的匮乏。碳市场的成熟表现，即可以将碳排放量作为货币化的工具，然而受到碳排放量本身的物质属性所限，其价值量化的过程本身涉及复杂的技术流程，价值的判断主要受到核算方式不同而有极大的浮动。
现存的国际标准主要来自于联合国政府间气候变化专门委员会 (IPCC) 的《IPCC国家温室气体清单指南》，以及温室气体议定书 (GHG Protocol) 系列标准，然而这些标准都不具有约束力，只以建议性质存在。同时，其中所涉的技术方法论以及核算模式，更适用于产业成熟的发达国家，而并不完全直接适用于处在发展中阶段的南方国家。从技术角度看，不同的国家情况不同，难以一概而论，不同的分类方式和纳入标准、不同的阶段、不同的标准制定，比如温室气体清单、主体机构、核算模式、清算模式等，得出的数据都有极大差异。
由此引申，标准约束性的不足，根本原因更在于缺乏国际性权威机构作为交易主体。实际上，观察中国碳市场经验，主管部门及交易所需要拥有一定的权限及持续性，才能够实现市场制度，比如包括反馈和交流形式、所需的信息和数据、审查甚至参与各排放单位内部数据和内部情况、交易所的约束性措施、交易情况披露，乃至于长期的反馈及后续的履约跟进等等，都需要管理机构和交易机构具有知情权、介入权和信息使用权。未来，如何在国际市场上，就这些制度配套达成共识和信任基础，都将是全球各国需要共同思考和规划的问题。
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