刊物介绍
《全球健康医疗动态汇编》由暨南大学国际关系学院 / 华侨华人研究院 /21 世纪丝绸之路研究院/海国图智研究院联合出版，对全球公共卫生事务和医疗健康政策经济进行整合，并在每期设置专题，通过撰写有价值的原创文章和论文编译对热点事件进行追踪。以通过多方面的公共卫生研究，为全球的健康协作治理提供多样化的思路，并为读者提供更加客观、更具时效性的资讯与分析。
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原标题：基于奥密克戎的俄罗斯疫情防控机制分析
本文作者：李帆
本文审校：余卓朋
11月26日，世界卫生组织（WTO）将南非于11月24日首次报告的B.1.1.529变异病毒指定为一种令人关注的变体（Variant of Concern），并将其命名为奥密克戎（Omicron）。据世卫组织分析，作为一种非常值得关注的病毒，奥密克戎已经从COVID-19中发展出部分的免疫力，同时带有未被记录过的突变因素，因此人们也有可能感染该病毒。目前来看，奥密克戎确实已经走出南非，以越来越快的速度出现在越来越多的国家和地区。
奥密克戎出现初期，俄罗斯的国内疫情正呈现渐稳趋势；但经过短短一个多月的发酵，俄罗斯已经成为奥密克戎感染速度最快的国家之一，甚至开始出现本土病例。面对来势汹汹的奥密克戎，俄罗斯确实给予了积极回应，但效果并不理想。本文认为，这主要是因为俄罗斯现有的疫情防控机制存在一定的根本性漏洞，如果俄罗斯政府不及时完善其体制缺陷，俄罗斯将很难真正地走出疫情泥沼。
奥密克戎在各国份额变化趋势（2021.9.20-2021.12.24）
图源：Our World in Data
Share of SARS-CoV-2 sequences that are the omicron variant, Sep 20, 2021 to Dec 24, 2021 (ourworldindata.org)
俄罗斯每日新增新冠肺炎病例变化图
图源：Our World in Data
Coronavirus (COVID-19) Cases - Statistics and Research - Our World in Data
01
政府反应：积极迅速
俄罗斯卫星通讯社11月28日的报道显示，荷兰国家公共卫生及环境研究院（RIVM）发布消息，经检测，在11月26日从南非抵达俄罗斯的624乘客中，发现13人携带奥密克戎毒株。而12月6日俄新社报道显示，俄罗斯联邦消费者权益保护和公益监督局新闻处正式发布消息称两名来自南非的新冠病毒检测阳性患者被证实感染了奥密克戎毒株。12月13日，副总理塔季扬娜·戈利科娃（Tatyana Golikova）在国家杜马发言时表示俄罗斯目前已有16名境外输入的奥密克戎感染病例。截至16日，俄罗斯已经确诊25例奥密克戎患者，确诊患者分别位于莫斯科、莫斯科州、圣彼得堡和顿河畔罗斯托夫。可见，奥密克戎在俄境内已经表现出越来越快的传播速度和越来越广的传播范围。不过，所幸目前所有患者暂时都是轻症。
面对奥密克戎变异株的威胁，俄罗斯政府及时采取了严密的紧急措施应对其在俄传播，积极跟进完善相关规制，尝试将奥密克戎扼杀在萌芽阶段。在世卫组织宣布并命名奥密克戎病毒当日，俄罗斯召开了由戈利科娃主持的俄罗斯紧急协调中心（Emergency Response Centre）会议，宣布调整入境规则和航班规定，并表达了进一步采取行动的意愿和准备。 一方面，从2021年11月28日0点开始，俄罗斯将对来自南非共和国、博茨瓦纳共和国、莱索托王国、纳米比亚共和国、津巴布韦共和国、莫桑比克共和国、马达加斯加共和国、斯威士兰王国、坦桑尼亚联合共和国、香港特别行政区的外国公民以及过去十天内在以上国家或地区停留过的外国游客采取限制入境举措；与此同时，将组织来自上述国家或地区的俄罗斯公民及来自香港特别行政区、以色列和大不列颠及北爱尔兰联合王国的俄罗斯公民与外国游客进行新冠病毒的快速检测。另一方面，俄罗斯将把与坦桑尼亚联合共和国的定期航班暂停期延长至2022年2月1日。
在12月7日召开的俄罗斯政府协调委员会主席团会议上，总理米哈伊尔·米舒斯京（Mikhail Mishustin）表示将根据总统弗拉基米尔·弗拉基米罗维奇·普京（Vladimir Vladimirovich Putin）的指示，针对奥密克戎制定新的行动计划和政府文件（主要包括卫生学和流行病学的解决措施和公民健康的综合保护方案）。为进一步加强全国范围内的医疗卫生基础设施建设，委员会已经起草一份政府决议，计划将一项扩大治疗新冠病毒病例所需医疗物品进口和登记程序简化的政府决议延长三年；此外，米舒斯京总理要求各州相关负责人关注本地区医院的药品、氧气、病床等基础医疗设备的储备问题；同时，委员会也表达了充分借鉴国际经验完善国内防疫措施的态度。
02
防控机制：分工明确
总的来说，俄罗斯的疫情防控采取了“中央统筹决策、地方自主应对”的模式。在中央层面，由总统掌握最终决策权力，下达防控指令；总理负责多方的协商活动，制定防控方针；联邦卫生部负责具体的政策执行。在地方层面，地方政府各部门负责人因地制宜制定防控方案，开展防控工作。
2.1、中央层面
（1）总统：决策中心
根据2010年12月俄罗斯颁布的新版联邦安全法，总统和联邦安全会议是国家决策机制的核心，总统对权力体系进行整体把控，安全会议则直接服务于总统，工作内容更为具体。疫情期间，总统主要负责听取各机构或机构主要负责人的工作汇报与最新防疫情况，并针对其中格外突出的问题，以联邦总统令或直接指示相关负责人的形式做出决策。安全会议通过召开会议形式向政府各方面了解疫情防控的具体进度、针对重点问题制定最终解决方案。12月7日的政府协调委员会主席团会议中所提到的正在制定中的防控计划就是各相关部门积极回应总统命令的表现。另外，2020年3月15日，总统签署命令成立了国务委员会新冠肺炎疫情防控工作小组，任命莫斯科市长索比亚宁（Собянин С.С.）为组长。该工作组的成立主要是为了向总统提供更为全面的防控情况和信息汇总，便于总统做出相关决策。
（2）中央政府：协商平台
疫情防控的整体方向和路线由以总统和联邦安全会议为核心的机制所决定，但具体的沟通协商过程则主要由总理负责的中央政府负责，政府主要借助联邦政府新冠肺炎疫情防控协调委员会和联邦政府协调中心完成协调工作。
联邦政府新冠肺炎疫情防控协调委员会是2020年3月14日米舒斯京决定成立的机构，其前身或可追溯至米舒斯京于2020年1月27日专题会议上决定成立的新冠肺炎疫情防控指挥部。防控指挥部由副总理戈利科娃担任总负责人，防控指挥部职责主要包括收集最新的疫情信息并及时向公众通报，制定防控建议，协调政府部门、商业机构和社会组织开展防疫工作等。但后来随着新冠肺炎疫情的进一步扩散、现有行政体制内防疫工作开展难度加大，米舒斯京成立了疫情防控协调委员会，逐步取代防控指挥部的工作。相比于防控指挥部，防控协调委员会的总负责人从副总理升级为总理米舒斯京，规模和范围也进一步扩大。具体而言，委员会吸纳了来自经济、国防等其他部门机构的负责人，负责范围由公共卫生延伸出的医疗、经济、信息三大板块，分别由副总理戈利科娃、别洛乌索夫和切尔尼申科负责，对各重要领域与疫情相关的工作进行管控指导。11月26日召开的紧急会议就是在戈利科娃主持下制定奥密克戎病毒的防控方向和应对措施的表现。
另外，协调委员会还会经常与国务委员会新冠肺炎疫情防控工作小组召开联席会议，共同解决防疫问题。在普京指示下，国务委员会就曾协同工作组在2020年5月12日之前，根据各联邦主体的疫情发展态势，正式拟定分阶段取消各地新冠肺炎疫情限制措施的建议书，从而确定了分阶段取消限制的具体标准和先后顺序。
联邦政府协调中心是中央政府2021年2月12日新设立的防疫机构，由副总理切尔申科领导。该机构的主要职责是对现有政府防疫部门的“数字化”，通过打造信息生态系统，打破各部门间的防疫壁垒，从而为政府提供信息整合、咨询协调的服务。机构内主要包括情报小组、战略小组和项目小组三个职能部门。
（3）联邦卫生部：执行部门
联邦卫生部是联邦层面的政府的医疗卫生执行机关，负责医疗设备、医疗保险、药物流通、疾病预防、医疗科研等方面的政策法规制定及实践。联邦卫生部作为最高权力机关，下辖包括多个行政局属与科研平台，其中消费者权益保护和公益监督局、联邦生物医学署与流感研究所在防疫过程中发挥较大作用。早在疫情初期，卫生部及其下辖各部署已经参与到整个国家防疫工作当中，例如，流感研究所研究出俄罗斯第一个完整的基因组，消费者权益保护和公益监督局出台了具体细化的隔离措施。12月22日，俄罗斯联邦生物医学署的负责人维罗妮卡·斯科沃佐娃（Veronika Skvortsova）在接受采访时表示，俄罗斯已经研制出一种名为“Mir-19”的新型抗病毒气溶胶药物，可以抑制包括奥密克戎在内的所有COVID-19的变体。
俄罗斯医疗保障体系
图源：《俄罗斯新冠肺炎疫情防控机制分析》https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?FileName=EAST202105004&DbName=CJFQ2021
2.2、地方层面
（1）地方政府：防控主导
在保障人民安全的同时，为最大程度地维护企业和政府运作，普京在2020年4月2日颁布的第239号法令中，要求地方政府出台区域内的疫情防控措施、按规定暂停相关商业活动并适当进行交通管控，给予地方政府较大自主性。例如，法令中允许地方政府根据本区域情况做出进入高度戒备或紧急情况状态的决定。因此，莫斯科的市长于2020年3月5日宣布莫斯科进入“高度戒备”状态，其余各州也随其后纷纷宣布进入“高度戒备”状态。不过根据防疫实践来看，一些州所采取的“强制居家隔离”、“信息报备”等政策其实已经超出“高度戒备”所属范围，可以被划归到比其紧急程度更深的“紧急情况”范畴。
随着疫情趋于稳定，11月初莫斯科市长索比亚宁又进一步宣布莫斯科将于11月7日起逐步恢复正常生活状态，确保市内30％的员工转为远程办公，只保留部分防疫限制措施；接着莫斯科州的州长沃罗比夫也宣布随着全州疫情的好转，11月8日起当地服务行业恢复营业，学校重启线下授课，企业在确保80％的员工疫苗接种率基础上逐步恢复正常生活状态。但随着奥密克戎的出现，多联邦主体又进一步加强了疫情防控力度。自12月1日起，哈巴罗夫斯克边疆区、卡尔梅克共和国、奥廖尔州、车里雅宾斯克州、鄂木斯克州和索契的部分公共场所将实行二维码制度。
虽然地方在防疫政策执行过程中占据主导地位，但其防疫资金仍然需要中央的支持。联邦通过直接拨款、修正预算、协助地方疫情防控、为公民提供社会保障以及扶持受疫情冲击严重的中小企业等措施援助地方，减轻地方在疫情间的财政压力。比如，在12月7日的主席团会议上，戈利科娃宣布政府已经为医疗保险额外拨款890亿卢布，首先将用于新冠肺炎感染者。
03
机制背后：政出多门与艰难转型
整体看来，俄罗斯拥有相对完善的“地方主导”式疫情防控机制，但仍存在一些显而易见的问题。中央层面繁杂的机构设置导致各部门工作效率低下，地方层面的权力真空容易造成防疫资源的浪费，而且防疫问题上明显的权力分散化表现也暴露了俄罗斯体制转型的困境。
首先，新冠肺炎疫情防控协调委员会和新冠肺炎疫情防控指挥部存在职能上的相似性。国务委员会新冠肺炎疫情防控工作小组是专门向总统提供最新防疫信息的平台，而平时总统也会通过主动召开的会议和安全会议了解到相似信息；联邦政府协调中心虽然以“打造信息生态系统”的名义横空出世，但协调中心与其他部门可能存在的具体的职能重叠与行政关系矛盾仍待讨论。虽然这种设置有利于政府部门集中力量解决突发性公共卫生事件，但其中产生的管理体制内新旧部门重叠的现象，也从侧面反映了俄罗斯政府内部门间所存在的信息壁垒和利益冲突，而且政出多门也会极大地影响到工作效率。
其次，疫情防控问题上的“地方主导”模式给予了地方政府极大的自主性，使地方政府可以根据实际情况跳脱出僵硬的联邦框架采取行动，有利于提高地方政府影响力和总统支持度，但是联邦和地方之间也因此产生巨大的政治鸿沟。其中，亟待确定的政治资源是对地方执政能力的考验，也是各地方政府权力和影响力争夺的热点，最终可能带来资源浪费等问题。2021年4月中旬，莫斯科实行了数字通信证制度，但由于缺乏对民众出行需求的实际调查和充足的政策准备工作，发行通行证的第一天政府网站就出现无故取消通行证的故障，而且线下不合理的证书检查措施也导致地铁入口和市区道路发生大规模拥堵，反而造成了大规模的人群聚集和感染风险。
最后，面对疫情，俄罗斯明显将大部分权力下放给各地方、部门，降低总统权力在防疫事务上的存在感，这其实正是俄罗斯试图转变苏联时期“动员型的发展模式”的表现，而这种放权必然进一步导致国家控制力的下降，从结构层面阻碍国家的卫生防疫工作。一方面，地方和部门作为防疫主体的做法难以促使整个社会协力抗疫。11月中旬，俄罗斯政府向国家杜马提交了在全境内强制实施健康二维码制度的草案，却遭到民众的强烈反对。一项列瓦达中心的民调显示，有76％的民众都反对出示二维码乘坐公共交通工具的规定，67％的民众反对将二维码制度应用于餐饮、商场等公共场所。另一方面，在卫生防疫最为重要的财政领域，政治体制转型伴随着俄罗斯经济发展的“停滞”和社会财富的大量外流，降低了国家的财政控制力；地方政府小体量的税收收入也难以应对突发的疫情，因此俄罗斯在公共卫生和疾病控制问题上更是面临着巨大压力。疫情爆发以来，床位、呼吸机与个人防护装备的短缺问题一度成为俄罗斯应对疫情的最大困难。此外，疫情也反过来阻碍了俄罗斯的经济发展。俄罗斯国家统计局12月8日表示11月俄罗斯的通货膨胀率飙升至8.4％，是近六年来的最高值，这迫使俄罗斯央行在奥密克戎传播程度加深的情况下仍打算将利率提高至8.5％，导致未来的俄罗斯经济发展不确定性加深。
俄罗斯通货膨胀变化趋势
图源：The Moscow Times
https://www.themoscowtimes.com/2021/12/08/russias-inflation-surges-once-more-central-bank-poised-for-rate-hike-a75771
因此，虽然面对奥密克戎毒株俄罗斯及时采取了应对措施，但是由于其本身防疫机制的松紧失衡和体制转型的矛盾，依然未能有效遏制奥密克戎在境内的传播，导致俄罗斯在疫情短暂缓解后很快陷入新一轮的防疫进程之中。正如克里姆林宫发言人德米特里·佩斯科夫 （Dmitry Peskov）在12月24日的新闻发布会中所表示的，俄罗斯对在2022年结束疫情持有悲观态度。
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