几年前，俄罗斯曾积极就免签问题与欧盟进行对话。但如今，俄罗斯人面临的签证环境发生了翻天覆地的变化。现在迎接俄罗斯人的已不再是笑脸相迎准备进行免签谈判的欧盟官员，而是冰冷的拒签通知。
2022 年 8 月上旬，乌克兰总统泽连斯基呼吁西方国家关闭与俄罗斯的边境，爱沙尼亚总理以及立陶宛、拉脱维亚和芬兰的一些政界人士则提出了在欧盟层面停止向俄罗斯公民发放签证的提议。更早之前，波兰当局就提出了停止向俄罗斯人发放签证的想法。
在俄罗斯给予卢甘斯克与顿涅兹克外交承认，以及俄乌冲突开始之后，一些欧盟国家随即以各种原因限制或停止向俄罗斯公民发放申根（Schengen）签证与本国签证。（注：申根签证是指根据申根协议而签发的签证。据此协议，任何一个申根成员国签发的签证，在所有其他成员国也被视作有效，而无需另外申请签证。在签订申根协议的26个国家中，22个国家是欧盟成员国，其余4个国家是欧洲自由贸易联盟的成员。）虽然其声势浩大，但根据新冠疫情之前的统计数据，上述国家只发放了20%的对俄申根签证，这意味着80%的俄罗斯人依然可以自由地获取申根签证。另外，也有部分欧盟成员国于今年二月恢复了先前因疫情而暂停的对俄签证业务。
所以，由于共同签证区，即申根区的存在，一些欧盟国家的单方面对俄签证限制并不能阻止俄罗斯公民进入其境内。故今年夏末，在欧盟层面禁止向俄罗斯公民发放申根签证的提议被拿上了桌面，该措施旨在对俄施加更强的制裁压力。毫无疑问，这一想法引起了俄罗斯的反对，也受到了欧盟委员会和其他欧盟成员国领导层的质疑。这个问题在2022年8月31日的欧盟外交事务委员会会议上进行了讨论。
在布拉格举行非正式会议后，欧洲外交负责人何塞普·博雷尔（Josep Borrell）于 8 月 31 日宣布欧盟国家外长作出决定，暂停欧盟与俄罗斯的简化签证制度。他强调这是一项政治决定，而不是法律决定。
“我将重申我们在政治上达成的共识。首先，完全暂停欧盟与俄罗斯之间的简化签证制度。到目前为止，对某些群体的部分签证已经暂停，其中主要包括俄官员和企业家。这意味着欧盟成员国签发的新签证数量将大大减少。签证的价格会更贵（签证费将从 35 欧元增加到 80 欧元）并且需要更长的时间。因此，签证数量将显着减少”，他还在新闻发布会上强调要杜绝 “钻空子式签证（visa shopping）”，即同时向多国递交申根签证申请，最终从要求最低的国家获得签证的做法。根据博雷尔的说法，签证发放将根据个人情况“一事一议”，且通常只向某些类别的俄罗斯公民发放，因为欧盟不想切断与俄罗斯内部的异见者与公民社会领袖的联系。
匈牙利外交部长彼得·西雅尔托（Peter Szijjártó）于8月31日表示，欧盟以多数票决定终止与俄罗斯的简化签证制度。据他介绍，欧盟外长未能就完全禁止俄罗斯人签证达成一致，因为许多国家反对这一措施。因此，俄罗斯人仍然可以申请申根签证，但将会消耗更多的时间与金钱，且每个申请都需要“一事一议”。
一些国家已经停止向俄罗斯人发放签证——包括波兰、斯洛伐克、捷克共和国、荷兰、比利时、丹麦、马耳他、立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚。芬兰于9月1日限制了俄罗斯人获得签证的渠道，俄罗斯公民目前只能在四个城市（莫斯科、圣彼得堡、彼得巴甫洛夫斯克和摩尔曼斯克）申请签证，签证业务仅在星期一开放且每天只接受不超过500份的申请。
上述国家要求所有其他国家采取类似对俄签证的限制行动，但欧盟在这个问题上仍未达成一致。一些国家继续向俄罗斯人发放签证，并允许其自由出入其他申根国家。与此同时，即使是主张完全禁止俄罗斯游客签证的国家也表示，他们不希望完全禁止俄罗斯人入境，因为仍需考虑人道主义入境需求与寻求庇护者的入境需求。包括德国和法国在内的一些国家已明确拒绝禁止所有俄罗斯公民获得欧盟签证。欧盟外交和安全政策高级代表何塞普·博雷尔也表示，他反对切断所有俄罗斯公民获得签证的途径，但表示欧盟需要“更加严格筛选”获得签证的资格。
对俄罗斯公民的签证与入境限制
除了对申根签证的发放进行限制外，一些欧盟成员国还对俄罗斯公民实施入境限制。例如，爱沙尼亚从2022年8月18日起对持有爱沙尼亚签发的申根签证的俄罗斯公民实施入境限制。波兰也采取了类似的措施，2022年2月，即使早些时候因疫情关闭的波兰边境已多数恢复，但波兰仍维持了对波俄边境和波白边界的限制，迫使俄罗斯公民只得通过辗转第三国进入波兰。尽管上述反俄措施十分荒谬，但它们既不违反欧盟法律，也不违反国际法。
然而，爱沙尼亚政府完全禁止俄罗斯公民进入其领土的决定则明目张胆地违反了欧盟法律。《申根边境法》第6条规定了外国公民进入申根地区的条件，如拥有签证、合理的旅行目的、不会对当地公共秩序与安全构成威胁等。如果申请入境者符合所有的入境条件，边境官员就没有理由禁止此人入境。此外，根据《申根边境法》第4条，所有关于适用该法的决定都必须针对个人情况而做出。换言之，任何欧洲国家都不能将全体俄罗斯公民都定性为“对公共秩序的威胁”并拒绝他们入境。事实上也从未有人考虑要将俄罗斯整个国家的公民都视作“对公共秩序的威胁”。
个别欧盟成员国暂停向俄罗斯公民发放申根签证和本国签证的行为也可能与欧盟法律相抵触。因为任何拒绝签证的决定都必须符合《欧盟签证规则》的要求并列出正当理由（第32条）。但是，那些暂停向俄罗斯人发放签证的国家声称他们并没有拒绝发放签证，他们只是不接受签证申请。换言之，通过“钻空子”的手段，上述国家不向俄罗斯人发放申根签证的行为逃过了欧盟的监管。但毫无疑问的是，由于停止向所有俄罗斯公民发放签证，个别欧盟成员国违反了非歧视和禁止集体责任的原则，而这些原则是它们作为联盟成员必须遵守的。
欧盟国家禁止向俄罗斯公民发放申根
签证的可能性
首先，从法律层面来看，欧盟的法律没有为禁止向俄罗斯公民发放签证这一选项提供可能性。根据《欧盟运作条约》第215条，限制性措施（制裁）可以规定全部或部分中止与一个或多个第三国的经济和金融关系，以及针对自然人或法人、团体、非国家实体的措施。制裁措施可能包括签证限制，但欧盟法律没有规定欧盟可以对某一国家的所有国民实施签证限制。《欧盟签证规则》中也没有允许类似的行为，根据《签证法》（第25a条），根据委员会的建议，欧洲理事会可以决定是否收紧对高移民风险国家的签证制度。但根据欧盟自己的说法，俄罗斯并不是一个高移民风险国家，根据欧盟官方统计信息。近年来，俄罗斯是取得最多申根签证的国家，包含在取得多次入境签证比例最高的国家中，也是被拒签率最低的国家之一。
此外，禁止某个国家的所有公民获得签证与现代民主社会的关键原则相矛盾，如非歧视原则和禁止集体责任原则。毕竟，如果对所有俄罗斯公民实施签证禁令，就意味着让所有俄罗斯公民承担责任，而不是考虑追究特定公民的罪责，这与国际法的精神相抵触。全面禁止发放签证也可以被定性为基于国籍的歧视，这也是国际法和欧盟法律所禁止的。正是由于上述原因，在欧洲一体化的历史上，还从未出现过这种禁令的先例。
其次，从政治层面上看，根据共同外交和安全政策框架下对限制性措施（制裁）的实施和评估准则，欧盟坚持有针对性的制裁原则。这种制裁方法要求确保制裁的效果在最大程度上直接针对决策者和相关人员，但同时对该国普通公民造成尽可能小的影响。如果实施签证禁令，那么它将主要影响普通公民，以及与欧盟国家有紧密联系的“亲欧派”。支持对全部俄罗斯公民实施签证限制的人认为，禁止俄罗斯人进入欧盟国家会引起俄罗斯民众对俄罗斯政治领导人的不满。然而，这样的禁令更有可能会激起俄罗斯人对欧盟当局的负面反应，并促使双方的紧张关系进一步升级。
遗憾的是，尽管这一举措缺乏法律依据且不合理，但仍不能排除欧盟做出这种决定的可能性。因为对俄罗斯制裁政策的现状表明，欧盟一再采取的措施既违反国际法，也违反欧盟自身的法律。同时，在欧盟层面禁止向俄罗斯公民发放申根签证的可能性仍然相当低。截至目前，只有少数欧盟成员国积极支持这一倡议。而做出这样的决定需要所有欧盟国家的一致同意，并获得欧盟委员会和外交与安全政策高级代表的批准。在欧盟委员会和高级代表通过决定之前，成员国的倡议仍然只是一个倡议。
不难看出，欧盟委员会并不急于支持一个如此激进的政策。况且，许多欧盟成员国并不希望与俄罗斯及其公民最终决裂。一些国家不愿意以放弃俄罗斯游客为代价来支持政客们的野心。在欧盟层面通过如此决定将开启一个令人震惊的先例，并意味着欧盟放弃了欧洲一体化赖以建立的基本原则。
作者：费兰花（Ramziya Fazdalova ），俄罗斯在华学者，北京外国语大学国际中国文化研究院博士生
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