岑树海 | 欧洲政党国家化的历史制度主义解释

作者简介

岑树海，华东理工大学社会与公共管理学院副教授

摘

要

政党国家化已经成为西方民主危机的主要解释动因之一。我们可以通过历史制度主义的视角，来分析欧洲政党国家化的时间节点、原因及其所面临的挑战，从而更全面地认识政党国家化给西方民主带来的影响。政党国家化并非20世纪最后三十年出现的新现象，而是整个20世纪民主化的结果。导致政党国家化的关键时间节点是三个制度变革事件：第一次世界大战之后的选举制度改革、议会制度改革以及第二次世界大战后的政党入宪改革。政党国家化的驱动机制是内生的而非外生的，主要变革动力源于政党机构本身，这主要体现在政党财政制度的变革上。欧洲政党国家化体制经受住了新旧反政党势力尤其是当下右翼民粹政党的挑战，不仅有着深厚的历史根基，而且对于西方国家民主的正常发展有着积极意义。

关键词：政党国家化；西方民主；历史制度主义；政党规制；反政党政治

政党国家化（party statisation）的基本特征是政党规制（party regulation），即国家通过宪法规制和政党法规制的方式来监管政党的所有事务，甚至规制政党的内部事务即党内民主问题，这反映出欧洲国家政党体系日益由国家管理的趋势，其中最重要的标识就是国家对政党进行公共财政补贴，以及与之相配套实施的政党财政法。根据美国政党理论家理查德·卡兹（Richard Katz）和爱尔兰政党学家彼得·梅尔（Peter Mair）所提出的卡特尔政党（the Cartel Party）理论，政党的卡特尔化（cartelization）与国家化的概念基本一致，表现为政党与国家之间相互融合渗透，政党的性质从社会组织转型为国家公共机构。政党卡特尔化或国家化的趋势已经被大多数学者所公认，并且成为解释当前西方国家民主危机的主要动因之一，但本文认为这一观点有待于进一步商榷。

总体来看，由于受到卡兹和梅尔的卡特尔政党理论的影响，学者们过多关注了欧洲国家党—国关系在第二次世界大战后尤其是20世纪最后三十年的变化，对于政党国家化的历史根基缺乏相关研究。荷兰学者考杜文纳（Pepijn Corduwener）指出，政党国家化问题已经占据了当前政治学研究的前沿领域，可以通过历史制度主义（Historical Institutionalism）的视角，厘清有关政党国家化的特征、原因以及评价这三个“未解之谜”。历史制度主义作为一种研究方法，主要强调时间维度在制度变革分析中的重要解释作用，基本研究进路有关键节点（critical junctures）、路径依赖以及渐进变革理论等，尤其关注具有因果影响力的历史变革事件发生的时机（timing）、次序（sequence）与连接性问题。本文尝试使用历史制度主义的研究视角，探究欧洲政党国家化生成的因果机制及其遭遇的挑战，并在此基础上进一步深入认识政党国家化的影响。

一、政党国家化的关键时间节点

政党国家化研究中的一个关键问题或争议就是推动政党国家化的因果机制，换句话说，为什么政党会从社会组织转型为国家公共机构？从历史制度主义的研究策略出发，要搞清楚政党国家化的因果机制，就要找到政党国家化发生的关键时间节点和历史制度变革事件。和一些比较研究领域的学者关注20世纪90年代之后世界范围内短期的、迅速的、戏剧性的民主化转型相比，历史制度主义的倡导人英国学者乔瓦尼·卡波恰（Giovanni Capoccia）和美国学者丹尼尔·齐布拉特（Daniel Ziblatt）提出要“重返历史”，民主制度研究必须“回去”系统性地分析创建或大幅重塑民主机构的历史事件（historical episodes），辨析制度之间的因果关系（historical causality）。历史制度主义强调关键时间节点的因果效应，把关键时间节点界定为一段发生显著变化的时期，并且其假设会留下独特的历史“遗产”，关键时间节点所产生的制度后果会持续存在或重复出现，关键时间节点标志着路径依赖过程的开始。西方现代民主发展进程中的关键时间节点和关键历史事件至少在两个意义上会对政党国家化产生具有持久影响力的后果：第一，巩固政党间的权力关系，而这种关系会比他们的社会基础所持续的时间更长，并为未来的制度变革设定标准，从而影响进一步民主化的可能性以及方向；第二，关键时间节点的历史事件可以变成标志性的或革命性的事件，为之后的变革提供制度语境，更为重要的是重新塑造制度变革之间的逻辑关系。关键时间节点的制度变革不能孤立解读，因为早期建立的制度或机构往往是后期制度建立的重要前因，而历史制度主义的一个重要主张就是厘清制度之间的因果关系问题。

学界对政党国家化制度创生的关键时间节点的判断，有两种截然不同的观点。第一种观点认为政党国家化是第二次世界大战之后发生的一种变化趋势，第二种观点把政党国家化的开端向前追溯到第一次世界大战之后。

持第一种观点的代表人物是卡兹和梅尔，他们把西方政党的卡特尔化或国家化看成是20世纪最后三十年发生的一种政治变化趋势。按照卡兹和梅尔的分析，20世纪70年代后，卡特尔政党充分融入国家，变成国家的代理人（agent）或半国家机构（semi-state agencies）。政党的卡特尔化或国家化趋势违背了民主制度的基本原则——政党与国家分离，他们假定在政党发展的黄金年代——20世纪五六十年代的群众性政党时代，政党是与国家巧妙地分离的（neatly separated from the state）。政党与国家分离的基本特征表现为政党收入的主要来源是党费以及私人捐赠等，这是一种以群众性政党为代表的私人资源供给（private funding）模式，而卡特尔政党则转型为公共财政供给（public funding）模式，国家公共财政补贴成为政党收入的主要来源。卡兹和梅尔认为政党与国家的分离对于民主发展来说至关重要，正是因为政党与国家之间的分离，20世纪才成为民主化的世纪，而且也是政党民主的世纪。

持第二种观点的是考杜文纳。他认为政党国家化从20世纪初第一次世界大战后就开始了，这是整个20世纪民主化进程的结果或产物，两次世界大战之间约三十年的时间是政党国家化的基础阶段，在这一历史阶段所谓政党与国家的分离情况并不符合历史事实。以德国、法国和意大利的政党国家化进程为例，考杜文纳指出，相比这三个国家民主化历程的差异性而言，政党国家化在欧洲大陆都是按照一种相似的模式进行的。他认为第一次世界大战之后的选举制度改革（选举法）与议会制度改革是政党国家化的关键时间节点，这是先于并且是构建第二次世界大战后政党入宪制度改革的先决条件或原因，这三次关键性的制度变革事件是政党与国家之间制度性融合关系（institutional party-state entanglement）的合法化标志。

本文认为第二种观点能够更加充分地说明政党国家化的历史演进。从关键时间节点中制度变革事件发生的次序来看，政党国家化进程中第一次制度改革事件是第一次世界大战后欧洲大陆国家开始引入的比例代表制。比例代表制与多数代表制相反，选民不是投票给候选人，而是投票给政党，政党候选人名单由各政党产生，根据各政党的选举得票率来分配议席，如当前欧洲大陆国家普遍实行的政党名单制（the Party-List System）。第一次世界大战后，大众民主的发展促使欧洲大陆几乎所有国家都引入了比例代表制，这是当时可以想象的最民主和最现代的选举制度，其中最有代表性的是魏玛共和国（1918—1933）。从代表理论的角度来看，比例代表制的引入意味着国家首次正式承认政党（而不是个人候选人）组织政治竞争以及规制政党的必要性，法国、德国和意大利都最终制定了引入比例代表制的选举法。采用比例代表制之后，国家开始在选票中承认政党，这被认为是走向政党民主的一个重要标志。在魏玛共和国的最初几年，选票上不允许标明政党的标志，这与政党所发挥的关键民主作用日益冲突。随着大众民主和群众性政党组织的逐步完善，比例代表制改变了多数人对政党的负面看法，在1919年7月柏林地方选举改革中，选票上已经允许标明德国社会民主党（SPD）的象征，1922年魏玛共和国的选举法改革也明确规定，在选票上应该标注政党的名称或标志，这是国家第一次对于政党民主角色的认可，算得上是一种革命性的变化。

政党国家化进程中第二个关键性的制度变革事件是议会制度改革。自1910年起，法国议会允许议员组织议会内政党组织即议会党团。1918年，德国和意大利的议会也开始允许建立议会党团。法国、德国和意大利的议会改革意味着议会这一体现民主合法性的民意机构，已经正式地按照党派路线组织起来。

政党国家化进程中第三个关键性的制度改革事件是政党入宪制度改革。正是因为有了第一次世界大战后选举制度以及议会制度改革的前期铺垫，随着比例代表制的引入以及议会党团的成立，欧洲大陆国家对政党的态度从最初的排斥、漠视，转变为认可并最终走向法典化规制。第二次世界大战后，欧洲各国进入了政党宪法化的普遍进程，在32个欧洲民主国家中，有27个国家在宪法中承认政党的合法地位，政党规制的趋势一般是先有宪法规制即政党入宪或政党宪法化的过程，而后进入制定专门的《政党法》阶段。1967年，世界上最早的一部《政党法》诞生于德国，这成为其他欧洲国家效仿的典范，迄今欧洲已经有20个国家制定了专门的《政党法》。政党规制意味着此前没有政党的国家机构——议会和行政机构，现在正式围绕政党组织进行运作，民主化改革由此建立了一个重要的模式或方向，即政党国家化与民主化是一枚硬币的正反两面，政党性质也从社会组织转型为公共机构。

二、政党国家化的内生论

关于政党国家化的动力机制也主要有两种解释：一种是以卡兹和梅尔为代表的外生论或外因论。他们认为政党国家化主要是由于政党的“软弱”导致的，是政党社会基础不断削弱的结果，这是由社会的结构性变化所推动的，如公民参与模式的改变，选民流动性的增强，这些进程侵蚀了政党的社会基础，导致了梅尔所说的“社会的党派性（partyness）在下降，而国家的党派性在增加”的局面。与外因论截然相反的是内因论或内生论。历史制度主义研究的关键是澄清循环因果关系（circular causality），即所谓“蛋生鸡还是鸡生蛋”的问题，相比而言，民主化变革的内生论解释更为重要。卡波恰和齐布拉特认为，政党在民主化进程中发挥着决定性的作用，从19世纪30年代到20世纪70年代，在欧洲不同的国家，政党都是民主化改革的核心推动者，将政党视为社会利益的被动代理人，会导致对欧洲民主化进程的误解。欧洲20世纪的政治变革历程证明，政党机构本身的变化就是一种激励机制，这些政治机构对之后的民主发展具有更大的影响，未来的民主化研究应该把政党作为分析的中心。

政党国家化是政党主动选择与国家进行制度性整合的结果，以政党财政制度的变化为例，政党是制定政党财政法的主要推动者。第一次世界大战后的政党财政法改革表明，政党财政困难并非一种新现象，即使是在政党民主的黄金时代，政党也不可能完全脱离国家资源，单纯依靠社会资源（党费、捐赠等）并不能满足政党的生存与竞选需求，各党派尤其是政党的地方党支部或党组织必须积极寻找其他渠道的资金。有些在社会资金筹集方面较为成功的政党，例如在法国第四共和国期间，作为主要政党之一的法国基督教民主党（PCD）因为仅依靠社会资源也遭受了长期的财政疲软之苦，以至于在20世纪40年代，该党大约四分之三的地方党组织（federations，一般以省为单位建立）无法用党费来支付其组织活动费用，甚至无法雇用全职的工作人员。因此，政党财政模式的转变或者说国家开始对政党进行公共财政补贴，这与党员人数减少或政党社会基础的变化并无必然关系，而是与民主化有关。国家以公共财政对政党进行补贴，是为了支持政党这一重要的民主机构的发展，因为获得选举胜利的政党不再是社会组织，而是变成民主国家运作必不可少的公共组织或公共事业机构，是值得政府资助的。

国家对政党的公共财政补贴作为加强民主的一种方式，在20世纪初的几十年间就在欧洲被付诸实践，而且被证明是合理的，虽然直到第二次世界大战之后，国家资助规模才不断扩大。国家补助金的最初形式出现于法国。法国在19世纪后半叶开始民主化，1881年法国第三共和国议会通过了一项法律，允许国家资金支持选举竞争。第一次世界大战后，在法国、德国和意大利，之前由候选人负责支付的选举费用改为由国家公共财政支付。第二次世界大战后，为了防止党内筹资中的腐败危害民主，需要对政党收入的来源以及开支等方面进行严格规范，这成为构建政党与国家之间进一步融合的制度方案，最终德国（1967）、意大利（1974）和法国（1988）都制定了政党财政法。这些政党主导制定的政党财政法引入了直接或间接的国家资金补贴，以及对政党财务的国家监管，此时即使是扎根于社会的群众性政党组织，也不再认为他们是与国家对抗的社会力量，而是变成由国家财政资助的公共部门。政党财政法虽然是由主要政党合作制定的，但因为存在跨党派之间的合作，所以公共财政补贴并非只是向主要政党倾斜，国家财政补贴的主要目的是要从整体上支持多元化的政党制度。公共财政补贴的准入门槛（payout threshold），即政党获得国家补贴的标准一般是获得5%以上的选举得票率（例如德国），一般来讲，补贴资金总额是将固定金额乘以已登记的公民总数，按照各党派所获得的选票成比例分配（例如意大利）。

卡特尔政党理论假设主要政党制定了政党竞争的游戏规则，主要政党倾向于通过合作甚至是共谋（非正式的、非书面意义的）方式来维系对于公共资源的垄断地位。主要政党引入并执行了一项政党自我监管和自我资助的制度——国家公共财政补贴制度，以意大利为例，主要政党在公共财政补贴制度的准入门槛变化上起到了决定性作用。基于政党法律法规、政党资产负债表、议会账户以及议会预算等第一手资料，意大利学者皮齐门蒂（Eugenio Pizzimenti）深入分析了意大利公共财政补贴制度的变化。皮齐门蒂把意大利公共财政补贴制度的发展分为四个阶段：第一个阶段是1948—1973年政党财政规制的真空期，鉴于第二次世界大战期间法西斯主义政党与国家之间的相互渗透融合，这一时期精英与民众对于用国家资源来支持政党的做法持怀疑、否定态度。第二个阶段是1974—1992年，随着公众对政党民主角色的逐渐接受，主要政党例如意大利天主教民主党（DC）、意大利社会党（PSI）以及之前持反对意见的意大利自由党（LP）、意大利共产党（PCI）等，都开始同意引入公共财政补贴制度，此时获得国家财政补贴的准入门槛是选举得票率超过2%。第三个阶段是1993—2006年的分层管理阶段，主要政党控制的议会对公共财政补贴制度进行修改完善，1993年确定了新的3%的准入门槛，1999年又将准入门槛从3%降低到1%。第四个阶段是2007—2014年的彻底改革阶段，由于受到2008年金融危机以及政治腐败丑闻的影响，反政党情绪不断高涨，这导致2014年意大利众议院（Chamber of Deputies）通过法律禁止对政党的直接捐助，财政补贴转为间接形式即政党财政退税制度，准入门槛再度回到2%的选举得票率。第三、四阶段是公共财政补贴制度剧烈变化和逐渐完善的阶段，对于政党直接补贴的长期趋势是收缩直至取消，这是当时反政党情绪和反政党势力发挥作用的结果，政党财政法律监管成为公共补贴制度完善的主要目标，以此提高政党财务的透明度和减少腐败。

根据准入门槛的变化，皮齐门蒂把意大利界定为一种包容性的卡特尔政党制度类型（the inclusive cartel-party model），原因是政党获得国家公共财政补贴的准入门槛一直很低，从1%到3%再到2%的选举得票率调整，使得获得国家财政补贴的小党或新党的数量不断增加，对政党补贴的公共资金总额也在不断增加，意大利政党对于国家资金的依赖日益明显，公共补贴资金占据政党总收入的70%左右。由此可见，公共财政补贴制度限制小党或新党获得选举胜利的作用显然被学者高估，意大利公共财政补贴制度尤其是准入门槛的变化，显然与卡兹和梅尔在1995年所提出的卡特尔政党理论相左，即主要政党会阻止卡特尔联盟之外的潜在挑战者取得成功，卡特尔化会导致政党竞争的弱化。事实上，公共财政补贴并没有完全向主要政党倾斜，后来卡兹和梅尔在2009年的修正说明中也不得不承认，虽然政党卡特尔化或国家化的主要标识是政党收入愈发依赖国家公共财政补贴，主要政党能够获得更多国家财政补贴，这在一定程度上削弱了竞争，但是卡特尔政党联盟对于外来竞争者是持开放态度的，国家公共财政补贴不仅仅提供给卡特尔政党联盟的成员即主要政党，而且也会提供给其他外来竞争者，德国、加拿大等国都是如此，这是一种明显的反卡特尔化的行为（anti-cartel behavior）。不过从制度实施结果来看，由于政党能力的限制，获得更低选举得票率的政党，其议席以及公共财政补贴自然更少，因此，公共财政补贴制度并不能从结果上确保小党或新党成为主要政党的一员。

三、政党国家化与反政党势力的挑战

卡兹和梅尔认为，政党的卡特尔化或国家化产生了一系列恶果，主要政党通过共谋方式来实现对于执政权的垄断，最终导致政党制度的固化或者说政党竞争的弱化，这成为非主流政党兴起的导火索。极端右翼民粹政党已经成为当前西方传统政党所面临的最大挑战，这意味着反政党政治力量的再度兴起。反政党政治并非新生事物，只是于今为烈。推动20世纪欧洲政党与国家体制整合的主要政党是自由主义政党、左翼政党与基督教民主/保守党等传统政党，各种新旧反政党势力的崛起对传统政党的未来前景意味着什么？以当下新出现的反政党势力——欧洲右翼民粹政党（right-wing populist parties）的崛起为例，新的反政党力量能否改变政党竞争制度的固化或弱化格局，能否改变传统政党对于执政权的垄断？对于这些问题，我们有必要从历史制度主义的角度进行剖析。

首先，我们应当搞清楚当前西方国家的反政党政治究竟是在反对什么。瑞士学者卡拉马尼（Daniele Caramani）认为，民粹主义的代表观认同政治行动必须由人民不受限制的意志来指导，倡导全民投票（plebiscitarian）等直接民主，这与以政党为中介的代表制度相悖。但事实上，所谓右翼民粹政党等反体制政党或反建制政党的反政党主张，并不是反对政党代表制度本身（一些极端的直接民主倡导者除外），只是反对传统政党或建制政党的垄断地位，在很大程度上是对主要政党的执政能力或意识形态等方面提出质疑。当前欧洲右翼民粹政党总体上都宣称反精英、反移民、反一体化和反建制，但是事实上他们依然采用了和平、合法的政党竞争渠道来获取权力资源，他们并没有脱离政党竞争制度。与其说右翼民粹政党倡导直接代表或直接民主，还不如说他们是利用人民的反政党情绪来获得选举胜利，从而赢得重新分配权力资源的机会。正如意大利学者巴蒂（Luciano Bardi）所指出的，为了挑战主要政党，反对派的政治精英可能会工具性地使用反政党论点，虽然他们宣称反对政党政治模式，但是他们与主要政党在组织范式上都属于同一种类型即政党组织，他们主要是借助特定的反政党情绪，并不是对政党民主的根本挑战。从现实操作来看，一些右翼民粹政党的直接民主主张只是一个幌子，右翼民粹政党依然是典型的选举政党，其激进化、极端化的政策诉求例如反移民、排斥难民、设置贸易壁垒、促进本国就业等，与他们的选举战略相辅相成，激进化、极端化的政治表达方式只是一种选举手段而非组织目标。为了获得选举胜利，右翼民粹政党甚至开始向传统的全方位政党类型转变，改变了之前以单一的政治议题为核心的做法，政策政纲的包容性逐渐增强。

其次，从历史与现实的双重维度观察，传统政党所建立的政党与国家政权机构相融合的体制模式，经受住了新旧反政党势力的挑战。20世纪旧的反政党势力主要是群众性政党——社会主义政党的兴起，他们曾经挑战了主要政党所构建的政治秩序即政党政府体制，当时的主要政党——自由/保守主义政党即现在的老牌大党化解了这一挑战，主要方式是对当时处于在野党位置的群众性政党——社会主义政党进行制度性吸纳。法国、意大利和德国的历史发展表明，1918年以后开始建立的政党国家化体制可以发生在资本主义国家不同的政党政治背景之下，这一体制抵御了各种反政党潮流，并在重大政权更迭中保存下来。政党间关系不仅表现为竞争关系，还有吸纳关系（cooptation）这一重要维度。所谓“吸纳”，是指把体制外的组织或精英吸收到体制内，西方主要政党对外来竞争的限制不是通过排斥而是吸纳手段来实现的，吸纳已成为欧洲主要政党面对外来反对力量挑战的基本回应手段。从现实来看，20世纪末新的反政党势力——欧洲绿党的发展也表明，起初作为典型的议会外群众性政党组织，绿党的目标之一是打破主要政党的垄断特权，但最终还是被政党国家化的制度体系所吸纳和同化。对于大多数新崛起的小党或新党来说，由于能力所限，他们也更倾向于接受被主要政党吸纳而非竞争的方式，来获得更多的国家公共资源，例如政府公职、公共财政补贴、公共媒体曝光的机会等。

具体来看，当前在欧洲只有少数的右翼民粹政党有能力进入联合政府并分享执政权，从而改变卡特尔政党联盟的构成格局，而大多数右翼民粹政党依然处于边缘政党的位置。荷兰学者凯赛尔（Stijn van Kessel）认为，获得超过20%的选举得票率，是成为大党的标准，即该党成为重要的政治力量，民众对于该党有着实质性和稳定的支持。截止到2021年12月底，由最近一次选举的情况来看，仅有5个欧洲右翼民粹政党获得超过20%的选举得票率，在议会选举中成为多数党，赢得政府组阁权，进而独立执政或联合执政，详见表1。

表1 当前执政的欧洲右翼民粹政党

    注：以最近一次执政开始时间为准，不计算历史执政时间，按照议会选举得票率高低排列。

资料来源：作者根据马泰斯·鲁杜因（Matthijs Rooduijn）等人对欧洲43个右翼民粹政党在2016—2019年欧洲各国议会选举以及欧洲议会选举中得票率的统计（Matthijs Rooduijn，et al.，“The Populist：An Overview of Populist，Far Right，Far Left and Eurosceptic Parties in Europe”，www.populist.org，2019）及相关数据绘制。

图1 1992—2019年欧洲右翼民粹政党选举得票率

  资料来源：Matthijs Rooduijn，et al.，“The Populist：An Overview of Populist，Far Right，Far Left and Eurosceptic Parties in Europe”，www.popu-list.org，2019.原图中包含左翼民粹政党以及其他民粹政党数据，由于当前西方主要政党所面临的挑战主要来自右翼民粹政党的兴起，本文仅选取了右翼民粹政党的得票率数据。

而由图1可见，在1992-2019年期间，欧洲右翼民粹政党选举得票率虽然有升有降，但是基本上都处于15%以下，这说明大多数右翼民粹政党的兴起只是增加了相关政党或有效政党的数量，并没有赢得政府组阁权或进入联合政府。所谓“相关政党”，是意大利政党学家萨托利所说的具有结盟潜力（coalition potential）或勒索潜力（blackmail potential）的政党，在议会中拥有几个议席的政党并不能被认定为“相关政党”，萨托利给出的标准是5%～10%的选举得票率。赢得政府组阁权的大党或主要政党一般不倾向于与右翼民粹政党组建联合政府。以右翼民粹政党德国选项党（AfD）为例，最近几次的选举得票率都已经超过10%，在2021年的德国联邦议会选举中，其得票率为10.5%，赢得议会735个议席中的83席。尽管已经具有萨托利所说的“联盟潜力”或者“勒索潜力”，但是德国选项党依然没有被邀请进入组阁谈判，只能通过拥有一定数量的议会议席发挥影响力。有学者认为欧洲右翼民粹政党执政参政已经成为普遍现象，这种说法没有明确区分执政党与参政党这两个截然不同的概念。所有获得选举胜利的政党（例如，获得5%以上选举得票率、一定数量的议席以及国家财政补贴等）都可以称为参政党，但是只有进入政府内阁即联合政府才是执政党。从历年的选举与组阁结果来看，可以说右翼民粹政党参政是一个普遍现象，但是右翼政党执政只占少数。正如穆德（Cas Mudde）所指出的，尽管右翼民粹政党能够获得选举上的胜利（很多学者夸大了这种选举胜利的意义），但是选举变化不等于政党制度的变化，大多数欧洲右翼民粹政党只是在技术层面（mechanical dimension），例如政策竞争领域发挥了一些影响，对于政党制度并没有带来系统性或实质性的改变。

余论：政党国家化对西方政党民主的影响

上文基于历史制度主义的研究路径，分析了欧洲政党国家化生成的历史因果机制及其所面临的挑战，在此，我们有必要进一步认识政党国家化对西方政党民主的影响。学者们对于政党国家化的影响主要有两种评价。第一种是消极评价，代表人物是卡兹和梅尔。他们认为政党国家化导致政党代表性的终结，是西方遭遇民主危机的主要原因。梅尔认为，卡特尔政党的代表性已发生改变，即从群众性政党把社会利益传达给国家机构的方式，转变成卡特尔政党把国家意志输送给社会，并要求社会中的选民或党员接受或服从的方式，这一委托代理关系的U型倒转（U-turn）意味着政党已经丧失了代表功能。梅尔有一个著名的观点，即政党国家化导致了民主的“空心化”（hollow out），它使民主无法维持目前的形式，西方政党民主的时代已经终结，传统欧洲主流政党正面临着历史上最严重的民主危机与挑战。与卡兹和梅尔的判断一致，意大利学者伊格纳兹（Piero Ignazi）提出了“国家中心政党”（State-Centred Party）这一类型，他声称当代西方主流政党在某种程度上正追随着极权政党（totalitarian party）的脚步，他们共有的一个特征就是“对国家的殖民化”（colonization of the state）。政党国家化使得政党表面上看起来很强大，但是事实上却很脆弱，传统的主流政党越来越多地组建卡特尔集团，这甚至有变成新贵族政治的风险，成为反政党势力兴起的关键原因。

第二种是积极评价。毕森（Ingrid van Biezen）和科派基（Peter Kopecký）认为，政党国家化促使政党愈发依赖国家，而同时政党也由此加强了对国家的控制，国家财政补贴制度在一定程度上有助于政治多元主义的发展。考杜文纳认为，政党国家化不仅有着深厚的历史根源，而且对于欧洲民主化做出了突出贡献，战争、反政党势力的挑战和政权更迭都没有改变这种以政党规制为标志的政党国家化的趋势或模式。更为重要的是，政党规制模式确立了这样一种观念，政党与国家政权机构的制度性整合对于民主来说是至关重要的，未来以加强民主为目标的体制改革，实际上朝着加深党—国关系而不是摆脱党—国关系的方向发展。英国学者迈克尔·萨沃德（Michael Saward）认为，从群众性政党时代的社会代表模式或大众代表模式（popular mode），转向卡特尔政党的国家代表模式（statal mode），这是一种民主制度的转型。国家代表模式意味着主要政党或执政党、执政联盟必须代表国家整体利益而非社会中的部分利益，执政党更加依赖政府力量达成政党目标，政党责任被移交给政府机构或独立的公共服务机构完成，政党通过国家代表功能的增强即与国家的亲密关系，来弥补其社会代表功能的削弱即与社会关系疏远所带来的损失，这是政党与国家、社会间关系模式的一种战略调适。

在笔者看来，没有必要把欧洲国家政党的卡特尔化或国家化趋势简单看成是政党民主的危机或者终结。西方卡特尔政党依然能够通过吸纳、融合、共享而非排斥、限制等回应方式，应对新旧反政党势力的挑战，不能过于低估西方主要政党的自我纠错和自我革新能力。政党国家化体制即政党规制，已成为西方政党民主变革的未来方向，越来越多的国家融入这一历史潮流之中。当然政党国家化的负面影响，例如政党与社会关系的疏离，以及政党规制导致国家对政党控制力的强化，从而削弱政党生存的自治空间，造成国家与社会力量对比的不平衡等问题也应受到重视。总之，政党国家化是当前西方多数国家较为一致的政治变化趋势，既是民主治理必须解决的重大理论和现实问题，也是政治学研究中的前沿问题，有待于学界进一步深入探讨。

来源：《天津社会科学》2022年第3期