重建“美国新产业政策”的工具箱

2022年9月8日，新美国安全中心（CNAS）发布《重建：美国新产业政策的工具箱》（Rebuild：Toolkit for a New American Industrial Policy）报告。报告认为，美国现有产业战略偏重保守防御，但随着全球经济态势变化，美国需要建立独特的、具有竞争力的产业政策。报告详细列出了三种美国政府可用于有效实施产业政策的工具，对美国新产业政策给出了具体的实施策略。

背景

当前美国的经济政策是一种“防御性”政策。现有的美国国际经济政策是一种开放市场经济，其行动的主要目标是减缓竞争对手的速度，而非制定一个经济不断增长的愿景，这种防御性政策成功让美国保住了其二战后全球经济核心地位。当美国在面临自身经济危机时，通常采取扩大出口管制更新投资审查制度、出台信息和通信技术进口和资本出口的监管工具、或是采取关税杠杆等相关措施。

美国应发展具有“竞争性”的开放市场。然而，如今美国正在面临中国等新型经济体的挑战，特别是在与美国技术竞争的关键领域，这种挑战尤为明显。报告认为，单靠自由市场不足以保障国家利益，政策制定者必须促进竞争性开放市场规模扩大，并同时寻求弹性和安全的供应链、公平和互惠的贸易关系，同时推进国防、关键基础设施和对社会平稳运行至关重要的商品服务的逐步建设。

美国的新产业政策必须聚焦优势。美国的产业政策是确保其现代经济和军事运作所需的关键产品的可靠供应，因此其产业政策必须聚焦优势，包括开放的市场经济体系，创新和冒险的文化，人才和思想的自由流动，以及与其他主要经济体的强大联盟，以促进美国产业和企业的贸易优势。

产业政策工具箱

作为美国经济安全战略的一部分，美国的产业政策应确保在关键领域的长期竞争力，因此将考虑以下三个方面的政策：

防御性产业政策：应对基于外部引起的经济或安全损害
竞争性产业政策：支持尖端技术发展和特定领域竞争力
应急响应产业政策：增强危机应对能力

2.1 防御产业政策

防御产业政策主要适用于与外国竞争对手的公平竞争，包括两种类型：

经济防御工具：可对外国贸易和经济政策产生影响，主要有以下两类：一是通过征收关税或其他限制性措施，以保护国内产业免受外贸竞争的负面影响。二是通过世贸组织诉讼，以纠正美国认为的不公平贸易行为。

国家安全防御工具：用于应对离岸商业交易产生的国家安全风险，主要有以下三类：一是出口管制，目前重点关注通过建立新的多边出口管制制度管理两用技术出口业务；二是入境投资审查，通过《外国投资风险审查现代化法案》确保下一代技术不会被竞争对手获取；三是出境投资管制，相关机构一直呼吁通过建立广泛的权力机构审查涉及关键供应链的对外投资。

其中，国家安全防御工具需要与国家安全政策战略紧密联系，并需要与积极的产业政策协同工作，主要需要考虑以下六个方面的效果因素：传统贸易的局限性；关税平衡；保护主义的风险；单方面措施的意外后果；世贸组织的原则性问题；界定更大的国家安全概念。

2.2 积极产业政策

积极的产业政策是防御政策的必要补充，这类政策包括在联邦和非联邦层面提供的财政激励、基础研发支持、产业政策劳动力发展、贸易政策和出口促进。

财政激励旨在刺激关键领域增长，即为特定技术或领域在其生命周期的所有阶段提供资金投入，包括：

国防技术资助计划：通过在不同领域成立新部门，带动政府在国防等重大领域的技术发展和成果转化，为军方提供快速适用的商业技术，加速国家安全计划对商用或两用技术的应用
对具有重要战略意义行业的特殊激励：主要针对与国家安全需求密切相关的重要的新兴领域
国家统筹激励措施：通过国家、州和地方政府的密切协调，确保国家行业投资与当地人才库和支持机构相匹配
政府奖励计划：以保证关键商品和服务需求在能力方面的唯一性

基础研发支持主要是针对联邦政府对私营企业投入不足的现状需要进行相应的基础研发支持。近期通过的《芯片和科学法案》包含的2800亿美元资金是政府历史上对基础研发最大的五年期投资。同时，还将对如运营维持和劳动力等相关配套产业进行投资。另外，针对人工智能、量子计算、先进制造、6G通信、能源和材料科学等新兴技术，以及能源部、国家航空航天局、国家标准和技术研究院以及国家海洋和大气管理局等科研机构，政府也进行了资金扶持。

产业政策劳动力发展方面，主要针对先进技术领域的技能缺口，尤其是高学历、行业经验和技术工人的严重短缺。尽管美国政府正在采取措施解决这些问题，但在将技术工人与私营部门的需求相匹配方面仍存在挑战。

贸易政策和出口促进方面，美国针对外国市场壁垒，设定稳健贸易议程实现广泛竞争能力，目前印度-太平洋经济繁荣框架和美国-欧盟贸易和技术委员会(TTC)是美国在印太和欧洲地区的两个实施抓手。另外，除了贸易谈判，美国还将通过获取充分市场机会支撑其产业政策目标。

积极的产业政策需要考虑以下八个方面的效果因素：领域优先化趋势；对风险的承受能力；激励的负面效应；经济激励的附加条件；贸易协定约束；政治化风险；全周期产业支持能力；政府采购限制。

图：美国交通部长皮特·巴蒂吉格在交通部总部查看特斯拉Model S

2.3 应急响应产业政策

应急响应产业政策使政府能够在危机时期保证产业能力稳定输出，如应对关键商品的供应链中断。应急工具包括提前筹备发展产业能力和确定临时政策应对危机。

应急响应产业政策需要考虑以下效果因素：难以平衡自身优势和国家需求；急促的需求难以及时满足；区分危机和破坏；关键物资的国际竞争；资源不匹配；所有执行机构缺乏执行能力。

图：2020年12月，辉瑞全球供应商卡拉马祖制造厂制造了辉瑞生物科技新冠肺炎疫苗

激活工具箱的五项措施

结合上述背景和政策，为助推美国产业重建将通过以下关键活动激活工具箱。

3.1 加强政府执行产业政策的能力

一是扩大商务部的“产业和分析办公室”的规模和职责，通过扩大其人员规模，开发新的研究方法，实现与业界能力相当的智能和数据能力；

二是在商务部设立“产业政策协调员”的职位，简化商务部各部门之间的合作，建立产业政策举措的高级问责制；

三是规范化制定公开战略，政府制定或公布规范化规程，确保美国在优先领域的竞争力；

四是加强产业政策定量分析，定期评估国家利益先关的产业基础，增加相关评估研究费用，同时保障数据分析需求；

五是建立监督机制，通过设立特别调查员来监督产业补贴的发放；

六是获取行业专业知识，为业界专家和政府机构人员轮岗换岗提供机会，并在关键产业政策角色选择行业专业人才。

3.2 深化联邦—州—地方合作

一是政府应为州和地方提供良好的产业发展环境，通过新的联邦基金建立更多的区域中心，为地区开发提供创新引擎；二是政府提出明确的发展需求，通过供应链报告等公开政策明确地方发展的优先事项；三是强化地方支持激励措施，使州或地方的激励措施与联邦相匹配，并因地制宜确定劳动力发展计划。

3.3 创新产业政策融资

一是授权美国产业金融公司，通过提供贷款、担保和少数股权投资，以支持关键产业部门的国内制造业；二是为非国防部门建立类似国防生产体制的机构，在有限授权条件下通过多部门统筹协调，明确相互界限和资金需求；三是建立补贴最佳实践，通过净战略利益测试评估和必要的消除测试，获取产业最佳实践。

3.4 为产业政策培养劳动力

一是绘制产业政策劳动力需求图，持续整合行业参与度、人才库、政府举措和总体经济发展等30个指标的相关信息，并提出资源分配初始措施；二是将劳动力需求纳入整体战略，确定关键行业的预期短缺估计以及高需求技能的信息。

3.5 建立经济联盟

一是开发非市场经济的联合方法，通过美国和盟友的一致策略在国内外使用所有可用的贸易工具；二是退出与盟友的经费竞赛，确保出现争议时寻求协商而非诉讼，并且明确共赢而非竞争的目的；三是发展新的战略竞争框架，包括新的投资和出口管制制度，以寻求一种新的多边出口管制制度，直接应对竞争对手的挑战；四是激发联合创新，建议美国政府设立一个技术合作办公室，推动其成为管理世界各地的技术合作伙伴关系的枢纽；五是批准紧急豁免条例，制定相关常规流程应对产业的监管流程的简化和优化。

评述

美国产业政策亟需转型，开始聚焦基础产业领域。实施新的国家产业政策，需要从根本上重新思考应如何参与全球竞争。美国的防御性经济产业政策目前遭遇了外部环境转变、高质量劳动力短缺、新兴技术发展应用缓慢等因素。从最近发布的《芯片与科学法案》可以看出，美国产业政策开始聚焦基础产业领域，并强调了本土产业链的独立和安全，同时配套了一系列的工具措施，形成国家地方合力的国家内部生态系统，以及美国为主盟国为辅的外部生态系统，共同重塑美国的新产业政策。

美国正在构建全方位的产业振兴策略，报告提出可供美国政府采用的三种工具，以有效实施产业政策，分别为：应对外部经济行为体造成的经济或安全损害的防御性产业政策；支持尖端技术发展和特定部门竞争力的积极产业政策；支持美国危机应对能力的应急产业政策，可以看出美国政府已经具备了全方位的产业逆行策略。

美国产业振兴需要政府、业界和盟国的共同支持。从报告中可以看出，美国产业的重建需要政府有坚定的决心和适合的政策，也需要地方政府的配合，更需要业界尤其是创新技术企业的支持，同时还要倚赖美国的盟友们在一些领域的补充，政府干预本身是无法创造出具有全球竞争力的公司的。因此其产业的重建是一个全球性支撑、区域性执行以及自身不断发展的体系性工程，其实施效果也依赖于多方的共同协力。

（全文完）