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来源@大外交青年智库（GDYT）
区域决策的信誉：来自南美的见解
作者：皮雅·里吉罗兹（Pia Riggirozzi），英国南安普顿大学全球政治学教授，研究领域为拉美政治经济发展、人权问题和区域治理；马特·瑞安（Matt Ryan），英国南安普顿大学治理与公共政策副教授，研究方向为民主创新。
摘要：尽管区域决策已经十分普遍地应用于应对国际威胁和机遇，但学界对区域决策影响力的评估往往受到欧盟模式的影响，侧重经济或国家层面的影响，低估和忽略了南美区域决策的重要作用。故本文主要聚焦于南美洲的区域卫生和移民政策，认为若是对规范框架的建立、区域外交的动力和区域决策的社会政策成果缺乏认知，会为区域组织的信誉带来负面影响，削弱区域治理的合法性和信誉。
要词：区域治理；南美洲；合法性；区域社会政策；移民；卫生
文源：Pia Riggirozzi and Matt Ryan, “The credibility of regional policymaking: insights from South America”, Globalizations, Vol. 19, No. 4, 2022, pp. 604-619.
收录：《大译编参》2023年第44期，总第320期，大外交智库（GDYT）外文编译评议组创办。
编译：张馨匀，《大译编参》编辑部外文编译评议员，就读于山东大学外国语学院；
审校：张婧怡，《大译编参》编辑部外文编译评议员，就读于上海外国语大学高级翻译学院；
再审：张有宁，《大译编参》编辑部外文编译评议员，就读于北京大学国际关系学院；
终审：柯洁楠，《大译编参》编辑部常务副主编，就读于香港科技大学公共政策学部。
编译精选
在全球化的时代，区域组织在地理、政治战略和观念意义上管理着超国家和政府间关系，同时为国家和非国家行为体搭建了一个重要的协商场所，以制定合作、协调和治理模式。区域层级的决策，不仅提供了一种跨境交流与合作的机制，也有益于应对因区域发展而日益凸显的社会问题，如移民、卫生和环境问题。
区域机构已经成为政治和社会争论的焦点。在拉丁美洲，随着国内政治与区域决策成果的联系变得更加紧密，有关区域机构的规范争论逐渐体现出明显的意识形态和政治分裂，而经济和政治的停滞导致区域组织的信誉不良。然而，本文认为在区域机构制度化薄弱的情况下，区域决策的制定仍对社会和福利议程存在一定意义。
从根本上说，任何形式的区域组织都需要合法性。合法性可以证明和支持一个组织及其活动的信誉，是调动资源和维持生存必不可少的条件。本文呼应了塔尔贝格（Tallberg）与祖恩（Zürn）的观点，即公共舆论能够对区域组织的合法性产生影响，对区域组织实践的看法可以增强或破坏组织的合法性。
然而，主流观点受到欧盟模式影响，对区域组织合法性的评估过于片面。目前区域决策的产出在概念化方面存在三处不足，忽视或低估了南美区域主义的合法性。
第一，区域决策产出的评估侧重高度制度化，轻视了半制度化区域的成果及其可能实现的成果。正是南美区域主义松散的框架，使得区域决策行动者更重视区域机构的网络功能，着重制定区域议程和规范框架，在社会保护、卫生、教育以及移民等领域形成了切实政策产出。
第二，将领导权的暂时缺失等同于机构的消耗和动荡。对区域政治更广义的理解，能够揭示区域主义如何通过激发新的代表和外交动力来应对领导权的空置。
第三，对区域主义的投资并非不具备应对制度变化的弹性。在区域组织半有机制度化并具有更强流动性的背景下，知识界和外交界的跨国网络可以努力维持议程，并寻找获取财政、技术和公共支持的新途径。
本文首先讨论各区域组织有关产出的合法性问题，重点关注不同于“投入（Input）”和“成果（Outcome）”的“产出（Output）”。其次，对拉丁美洲区域主义在21世纪作出的社会承诺进行概括，为区域产出的期望和信誉问题作出更连贯的概述。最后，讨论如何维系区域决策与民众之间的纽带，以支持南美洲的区域组织发挥可信的社会作用。
一、南美区域治理的合法性和政策制定
现有对区域治理的研究和实践侧重经济框架、安全复合体、超国家和主权问题，对拉丁美洲的区域组织和区域决策的“社会功能”视而不见。此一情况应主要归结于南美区域决策明显缺乏“公众”参与，南美的区域组织只不过是政府间决策的另一个场所。但值得注意的是，除了保卫贸易、投资和安全外，南美多元的区域倡议正越来越多地解决卫生、教育和移民等社会政策问题。
将南美区域主义作为研究重点，不仅可以增加对区域绩效形式的关注，还能研究如何通过区域决策实现对社会目标的干预。通过探究南美区域主义的动力，本文贡献了一种独特视角，将区域行动的模式作为理解产出合法性的核心，产出将通过以下几点得到认可：建立协调一致的规范或概念框架，构建区域治理的政府间和专家网络模式；促进物质和知识资源的重新分配，以支持公共政策和政策执行；激发新的代表和外交动力。
不同的价值观和战略表述刻画了区域组织的不同特征，这些特征对实际的区域决策的产出有不同的相关性。表1总结了能够在区域组织中被认可的产出合法性形式。在下一部分中，本文将阐明这些角色和产出如何在南美区域主义的案例中受到认可。
表1 区域组织的合法性形式
二、南美区域主义的社会议程
根据经济学家雅各布·维纳（Jacob Viner）的研究，贸易是区域一体化的驱动力，也是评估区域一体化成效的重要标准。在很大程度上，市场治理理性和美国在泛美关系中的领导地位塑造了南美的区域建设。通过放松金融和贸易限制，南方共同市场（Southern Common Market, MERCOSUR，简称南共市）、北美自由贸易协定（North American Free Trade Agreement, NAFTA）和安第斯共同体（Andean Community）的新市场项目可以借由区域化和增长机会提高国家应对全球化压力的能力。
首先，南美的区域组织已经开启议程（后续将其限制在切实目标内），同时在区域级别提供具体的政策指导。尽管安第斯共同体和南共市强调贸易，但二者在制定区域社会议程方面都取得了重大进展，如与卫生、教育和劳动法规相关的跨国项目。以南共市为例，由跨境疾病控制和流行病学监测等卫生领域合作而展开的社会议程推动了卫生部长大会和卫生工作组（Health Minister Assembly and the Health Working Group, GTS11）的建立，专门用于讨论卫生战略和监测政策。此外，南共市的教育体系将兼容各成员国教育体系的战略目标制度化，由此构建促进成员国教育部门一体化的区域空间。
此外，南美的区域主义者利用机会在区域级别重新分配资源，并在国际级别表达关切。在上世纪之交，拉美地区政治局势的左转不能被简单地视为政治意识形态的转变，更是新领导人同步政府政策的政治机会。这一时期成立的区域组织，如美洲玻利瓦尔联盟（Bolivarian Alliance for the Peoples of Our America, ALBA）和南美洲国家联盟（Union of South American Nations，UNASUR）,为拉丁美洲的“后霸权治理”模式提供了新的分析视角。尽管这些区域组织的新共识还处于萌芽阶段，但新的区域边界超越了历史上以经济为中心的市场导向理念，区域的概念被重新定义为反映国家行动的新空间。新的动员和协调模式促使南美洲各国重新定义具有国家间协调功能的民族国家，从而在和平、安全、社会正义和发展方面创建次区域的政治认同。新的空间和行动使拉丁美洲在关键问题上和美国保持距离，并将重新引入重要的社会议程。例如，南共市和南美洲国家联盟在卫生、教育和移民领域承担了有关区域治理的“社会转向”的新义务。
总而言之，南美区域行为体可以定义问题、发布政策指导、塑造话语并突出问题，其中两个关键领域分别是卫生和移民。在卫生领域，南共市、玻利维亚和智利于2000年签署《布宜诺斯艾利斯社会承诺宪章（Buenos Aires Charter on Social Commitment）》，为实现南美人口全面享有卫生服务设立了各国责任，并作为一项规范性框架规定成员国有义务改善人口的生活质量。区域组织还在国际层级表达本地关切，围绕针对原住民的特别政策和妇幼的公共卫生政策等关键问题，通过制定区域决策来保障边境地区的公共卫生服务。
此外，南美区域主义创造了在特殊的政策网络中共享专业知识的机会。为了推进卫生议程，南美洲国家联盟在2009年制定了一个五年计划，在卫生理事会的支持下推动了南美卫生治理研究所（Instituto Sudamericano de Gobierno en Salud, ISAGS）的制度化。南美卫生治理研究所的专题网络和工作组对开展各种防治艾滋病（毒）的项目、培养卫生方面的人力资源、支持国家卫生政策和跨区域研发新技术都至关重要。
在移民领域，《南共市公民法行动计划（Action Plan for the Statute of Citizenship MERCOSUR，2010）》为落实支持区域人员自由流动、权利平等、公民、社会、文化和经济自由的政策制定了目标。2002年的《南共市居住协议（MERCOSUR Residence Agreement）》也被看作一个成功的规范框架，该协定规定，南共市的成员国或准成员国的任一居民都可在东道国居住、工作并享有其他权利，为期两年，极大地加强了该地区移民的权利。
上述事例说明，经济一体化甚至制度趋同化并不是评估区域主义价值的唯一标准。南美区域主义的批评者认为，在南美，以国家为基础的利益和主权凌驾于制度化的承诺之上，而经济互补性的缺乏阻碍了有效的超国家一体化机制的建立。但本文强调，以制度形成或立法权来衡量区域治理的成功与失败，可能会误导区域治理在危机时期的绩效分析。事实上，区域治理在制度化方面的失败不是完全消极的，区域主义带来的跨境动力可能会找到推进政策和具体区域承诺的方法，拉丁美洲渡过重大健康危机和新冠肺炎疫情导致的社会经济危机便是例证。
三、总结：缩小信誉鸿沟
区域决策的执行方式与国家政策不同，为实际实施构成了挑战。南美案例表明，由于国家立法和协议批准之间的差异容易出现延迟，发展区域协议中的社会维度的努力往往在整个地区范围内无法完全实施或只能不均匀地实施，对社会产生了不同程度的影响。
在过去20年里，研究区域决策的许多文献都聚焦于合法性和一体化，少有研究关注除欧盟外其他区域组织决策的制定和实施。政府间区域组织在具体政策领域所取得的成就和区域政策发展的潜力仍被忽视，从而扩大了信誉鸿沟。因此，本文认为对区域决策影响的认知和评估应将研究重点从区域治理的能力（行动者和行动）转移，更多地考量人民福祉方面产出的影响。这需要制定相应的指标，以衡量政策进展、帮助提升政策有效性和制定未来决策议程，让公民认识到区域决策对于改善福祉的益处。
本文基于批判性的视角表明，合法性的信誉鸿沟不恰当地忽视了近几十年来形成的更具流动性的区域主义的优点和成就。本文认为，区域组织在创建规范框架、配置资源和激发代表和外交动力方面的影响，可以用于比较全球区域结构。然而，如果缺乏对区域决策影响的了解，可能会削弱区域决策取得的任何进展，并严重影响区域治理的合法性和信誉。故在未来的研究中，仍需要对此进行更多的实证工作。
译者评述
本文在南美区域决策研究中指出了参照欧盟模式评价南美区域决策合法性这一方法的不公正和片面性，为分析南美区域一体化成果提供了创新性的视角。欧盟作为法律体系严格的超国家组织，机构的高度制度化，以及经济政治的高度一体化为区域决策落实和欧盟合法性的确认提供了便利。然而，用于分析欧盟区域政策产出的框架并不完全适用于拉美。首先，由于拉美政治局势和意识形态的长期分裂，拉美区域组织制度化程度普遍较低。拉美政治左右摇摆的钟摆效应造成国家间政治理念分歧和冲突频繁出现，难以形成一致的区域制度和对外政策。其次，由于拉美国家间经济发展失衡，加之后疫情时代经济增速放缓，地区经济发展和整合程度较低，区域经济合作制度安排进展不足。最后，美国等外部因素也在拉美一体化进程中施加着复杂的影响。
尽管制度化的薄弱影响了拉美区域组织的信誉，但本文深入发掘了南美区域治理在社会政策产出等层面的丰硕成果，并提出了评估南美区域决策合法性的新尺度。南共市等拉美重要区域组织在卫生和移民政策领域的贡献不容忽视，拉美目前的区域决策模式已具备一定内在的可持续性。例如，面对新冠疫情危机，拉美区域组织在应对突发公共卫生事件中持续发挥了积极作用，推动了成员国间信息共享、防疫物资供应和新冠疫苗国际合作等。
由此，本文启示研究者正确认识拉美区域组织机制和区域治理实践的特殊性，重视拉美区域机构在拉美地区以及国际社会中具备的发展潜力。尽管受到结构性因素制约，随着近期拉美政治局势的左转，拉美区域一体化趋势仍得到显著加强。2023年南美多国领导人的互访，以及5月《巴西利亚共识》的达成，这些区域合作动态似乎再度呼应了21世纪初的拉美区域一体化浪潮。如本文作者之一皮雅·里吉罗兹在2015年发表的文章《地区主义，行动主义和权利：南美卫生外交的新机遇》中所表达，“UNASUR的逻辑并没有像之前一样沦为市场自由化制度表达的产物，而是成为社会权利的新象征。……UNASUR还重新定义了南美发展中国家在敏感问题上的权利和全球卫生治理中的代表性。”[1]南美区域组织坚持的社会议程导向和全球行动主义，将在区域层级深度塑造区域决策规范，协调跨国行动，引领成员国实施更加完善的公共社会政策，促进社会平等和社会公正；在国际社会层级，将有助于改善全球治理不平等，提升全球南方在国际政治中的代表性和话语权。
注释
[1]Pia Riggirozzi.Regionalism, activism and rights: New opportunities for health diplomacy in South America.Review of International studies, 2021, 41(2), 407-428.（大外交智库2021年编译）
问题互动
问题1、拉美区域组织应如何发挥自身优势，规避制度化薄弱可能给区域决策带来的不利影响？
问题2、应采取哪些具体措施，以增进人民对于拉美区域组织社会政策产出的认知，缩小人民和区域组织之间的“信誉鸿沟”？
译文拾贝
1、Security complexes：安全复合体
2、Democratic deficit：民主赤字
3、Regional integration：区域一体化
4、Lock-in effect：锁定效应
5、Credibility gap：信誉鸿沟
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