一、古巴革命前的住房问题
20世纪上半叶,古巴城市人口激增,住房需求旺盛,有住房需求的城市人口约占古巴总人口的20%,主要集中在以哈瓦那为代表的少数几个大城市。据1953年住房调查,古巴城市人口住房水平参差不齐,而城乡人口间也存在不小的住房鸿沟。调查显示,古巴75.8%的农村住房条件较差或有不同程度的破损,而城市住房也仅有30%的合格率,9.1%的农村家庭拥有家庭用电,而城市家庭的用电率已达87%。
资本主义的经济特性决定了革命胜利前古巴住房供给的两个主要特征:一是私有部门对住房建设的完全控制,二是住房租赁自由,后者在古巴革命前若干年略有调整。由于房产开发商和建筑商遵循利润最大化原则,古巴革命前的新建住房大都定位在富裕阶层消费的住宅和豪华公寓,或供中产阶级租住的边远住房及中心区域小户型住房。中低收入阶层的唯一选择就是搬入由殖民时期大面积旧房改造而成的小户型住房。而缺乏稳定收入的底层民众只有自谋生路,利用废弃材料建造临时棚屋,在哈瓦那贫民窟这类棚屋随处可见。此外,五分之三的城市人口靠租房为生,哈瓦那四分之三的家庭居住在出租房屋内。古巴革命前,由于房屋租住人口组织程度高,对政治选举十分重要,处于美帝国主义庇护下的古巴政府宣称,这一部分人口在理论上享有同美国大部分公民同样的住房权利和保护。然而,在大萧条时期,由于破产和租房违约现象频发,应房客联盟中央委员会的请求,古巴政府于1933年9月30日颁布了200号法令,要求进一步强制清空住房。同年12月,确定了每日执行住房清空法令10套的要求。
不考虑社会利益,只关注利润回报的资本主义住房政策使古巴住房矛盾一再激化,住房问题成为古巴革命首要面对的重大挑战。1953年7月26日,菲德尔在攻打蒙卡达兵营被捕受审时谈道:“古巴住房悲剧十分严重。古巴有20万棚户住所,40万城乡家庭拥挤在缺少基本卫生条件的住房内,220万城市人口耗尽五分之一或三分之一的收入用于支付房租,200万农村和城郊人口缺少家庭用电。如国家建议降低房租,房屋所有者就以停建住房为威胁,如国家不采取任何措施,即使还有人露宿街头,他们只要赚足利润就停建住房。铺设电网的电力垄断者也以追求高额利润为原则,毫不在乎人民是否居住在黑暗中,只要完成营利目标,他们就大功告成。如果国家袖手旁观,人民就会居无定所,无电可用。”(1)1革命胜利后,古巴政府在首个住房规划中提出,“革命政府将坚决把房租降低一半,免除所有房客向房东交纳的税金,将出租房纳税额提高三倍,拆除所有危房,在原地新建现代化住房,新建住房以农村家庭享有各自小块地、城市家庭享有自住房和公寓为目标。确保古巴居民有足够的建材和人力建造体面的住房。如果坐等资本创造奇迹,恐怕千年之后问题依旧”(2)2。
二、革命胜利后古巴住房政策的历史演进
1959年古巴革命胜利后,古巴政府试图通过《城市改革法》改变地主垄断住宅产权的局面,消除房屋的多元所有权,为租户提供低价购买住房的机会,并宣布由国家全面负责住房供给。此后,古巴政府颁布的多部住房法规及政策进一步强调了上述原则,并提出了实现居民住房自有率85%的目标。长期以来,古巴法律禁止个人住房买卖,以抵御住房投机对社会主义原则的侵蚀。1990年,苏联中止了对古援助,古巴经济危机进一步恶化,住房黑市急剧扩张。一些居民通过黑市房产交易获取暴利,另一些则试图通过家庭侨汇收入和涉外工作收入购买改善性住房。尽管古巴革命政府始终将住房问题作为保障公民权利的重要议题之一,但由于古巴特殊的国情和外部环境,古巴社会仍然出现了城乡及城市各阶层生活水平差距扩大、房租管控与高房租并存、法定居住权与住房条件普遍不佳等不利形势。随着古巴社会主义实践的不断深入,古巴住房政策主要经历了以下三个阶段的演进:
(一)1959—1963年,初步建立社会主义住房法律框架
革命胜利后的短短几周内,古巴政府就颁布了若干住房新政策。1959年1月26日颁布的26号法令终结了古巴独裁政府时期房客驱逐条令,1959年4月7日颁布的218号法令、12月23日颁布的691号法令和1960年10月14日颁布的892号法令对住房价格和城市住房投机作出了限制。1959年3月1日颁布的153号法令就城市房租下降30%—50%作出了明文规定。
1960年10月14日,经过各方长期商议和讨论,古巴正式出台了《城市改革法》。该法被视作法律效力等同《宪法》的古巴革命基本法,为古巴产权法和住房政策的制定奠定了重要基础。该法规定,所有出租房所有权转归承租者,房屋的前所有者将根据房屋修建年份及房租成本得到补偿支付,取消并禁止所有城市住房房产抵押税,废除房屋租赁的相关法律,禁止任何形式的个人房屋租赁,家庭房产数量不得超过一套主要住房和一套度假房。与此同时,古巴政府并未直接推行城市土地国有化政策,而是要求私有土地主以统一低价向有意建房的居民售卖土地。《城市改革法》的实施使一半城市住户实现了自有住房,许多住户还因此获得了长期免租租约。古巴政府还规定,1961年后所有国家建设和分配住房允许以不超过居民家庭收入10%的租金租予住户,待5年至20年租金支付期满后住户将享有该住房的所有权。大部分原住房所有者获得了全额补偿,贫民窟房主没有获得政府的分文补偿。
(二)1963—1990年,探索计划经济体制下的住房政策与实践
始于20世纪60年代初的美国对古巴的封锁阻碍了古巴实施《城市改革法》的节奏与效力。古巴政府在拆除棚户区的同时,也面临着新建住房供给短缺的困境。为促进住房增长,古巴政府鼓励居民通过自助或互助合作计划建造补充性住房。此外,政府还在农村地区启动了大规模新建住房计划,允许自建住房的业主申请贷款和建筑技术援助。即便在财政紧张的情况下,古巴政府依然竭力为居民提供最基本的服务。10万户农村家庭获得了政府资助的厕所及水泥地板,数以千计的城镇低收入住户享受到了电力等城市基础设施。
1970年,在菲德尔·卡斯特罗的倡导下,一种具有人力资本特征的新住房供给形式———小队建房运动在古巴应运而生。该机制的主要特点是,在维持现有生产水平的基础上,由生产单位自组施工队建设职工住房,以实现单位内部的住房分配。1971—1975年,小队建房运动的兴起扩大了古巴住房供给,尤其解决了工人无房可住的社会难题。
20世纪80年代,古巴先后颁布了两部住房普通法,即1984年12月31日颁布的48号法令和1988年12月23日颁布的65号法令。1960年颁布的《城市改革法》试图使国有住房承租者成为房主,而住房普通法则为古巴住房政策引入了更多的灵活性。该法允许有限的短期私人住房租赁,鼓励自有住房建设并更新了住房监管、维护、驱逐及土地住房交易的相关法律。该法主要有两个目的,一是通过清理历史遗留问题,进一步明确房主身份,建立统一合法的住房所有权体系;二是划定住房日常维护的主要责任,单户住房居民对其自住单元负有维护责任,多户高层公寓由市政同居民委员会协商共管。和世界大部分国家住房占有形式决定居民在房屋运行、保养和维修方面的责任关系不同,古巴居民的住房维护权利及义务取决于建筑类型,法律对自建独户建筑和政府修建的多户建筑进行了区分。古巴国家住房研究院(INV)发布的4/93号决议及古巴国家住房研究院(INV)、自然规划研究院(IPF)、国家价格委员会于1989年9月25日联合发布的总决议对多户建筑的运行、维修和养护等进行了补充说明,而住房普通法第17—23项条款对自建住房作出了规定。此外,《城市改革法》废除了个人合同的法律有效性,而1984年颁布的住房普通法谨慎地肯定了这些合同,但住房清退保护的具体条件并未细化,合法登记合同的数量也微不足道。1988年颁布的住房普通法极大地激发了居民住房需求,但由于苏联援助的减少,古巴住房建设和维修出现了严重的资金不足。
古巴住房问题不仅受住房政策的影响,还与城市规划和土地政策密切相关。在土地私有的市场经济国家,土地价值可达市中心建筑总价值的30%。革命胜利后,为遏制城市建筑用地的投机行为,革命政府颁布了一系列法律法规。1976年《宪法》对产权和土地制度作出了符合社会主义原则的修改;但对城市化进程中个人对空地的所有权和小农对城市住宅的所有权却从未进行修改。由于限定了开发用地的低廉价格,地方政府重要的收入来源被切断。市政规划委员会负责城市规划和土地分类。为厘清城市空地的产权关系,革命前的产权登记制度仍在使用,且尚未实现彻底更新。住房普通法还规定居民可通过三种不同方式申请城市空地,用以自建住房:(1)个人空地的买卖或捐赠,一般指革命前通过遗产继承方式获取的空地;(2)为避免投机,出让国有土地的使用权,而非产权;(3)买卖和捐赠用于建房的平屋顶。革命政府根据城市化的不同程度,将土地划分为800多块建筑用地,但未在哈瓦那划定新的单户住房用地。
古巴住房政策与法规多以住房类型为依据,自建的独户建筑和政府修建的多户建筑在所有权、建设补贴等方面存在不少差异。住房普通法第17—23项条款专门对自建住房作出了规定,自建住房获得建筑许可的过程比较复杂和曲折,且只能修建家庭住宅。对于具有自建住房资格的居民,可申请建材成本补贴。不论实际需求如何,所有受益人享有同等补贴。
(三)1991年至今,苏联解体、东欧剧变后住房政策的调整与突破
20世纪90年代初,苏联解体、东欧剧变使古巴经济遭受了GDP骤降35%的重挫。为避免政局动荡和经济崩溃,古巴政府试图通过开放旅游业,弥补苏联援助的损失。外资企业被允许同古巴政府合资经营房地产。1997年出台的新法规允许古巴居民对外出租自有房屋的两个房间,但不得用于旅游等商业目的。此法旨在弥补住房租赁黑市使政府失去的部分收入损失。房租收入的税金被政府用于现有住房的维护与修缮。由于该法废止了公寓买卖,外国居民仅被允许租住古巴住房。《城市改革法》取消了所有城市不动产抵押税。1999年,司法部重新公布了废止的抵押法,对自建住房者不予发放抵押债券和消费信贷。对国有房产,可准予10年至20年的抵押贷款,年利率为2%(住户参与建房)或3%。
古巴政府还通过直接管控和间接鼓励,对古巴城市化进程中的人口迁移进行了控制与引导。以首都哈瓦那为例,古巴革命前,哈瓦那吸收了52%的国内移民,而1970—1981年仅有12%的国内移民涌入哈瓦那。其间,哈瓦那人口年增长率为0.7%,古巴0.2万—2万人的小城镇人口年增长率为3.4%,2万—5万人的城市人口年增长率为2.3%。古巴通过推进全国范围内的农村城市化进程,同步建立了提供社会与消费服务的配套社区。为减少城市移民压力,政府鼓励各地为国有农场工人、糖厂工人、农业合作社成员提供宜居政策和环境。尽管政府试图通过边缘地区的城镇化,缓解人口涌入大城市的压力,但哈瓦那住房短缺问题依然严峻。哈瓦那占地面积不足古巴领土的1%,但古巴20%的人口,约220万都聚居在此。20世纪50年代的一份官方数据显示,每年约有2万到2.5万居民移居哈瓦那,1959年革命胜利后,这一数字上升到4.3万。20世纪90年代经济危机时期,农村涌入城市移民潮有增无减。1996年,移居哈瓦那的人数为5.5万人。人口增长导致哈瓦那一些街区的人口密度高达每平方公里4.7万人,城市基础设施不堪重负。1997年,政府颁布了限制向哈瓦那移居的法律,公民移居哈瓦那须获法律批准。这部法律也适用于已移居哈瓦那、但没有正式注册的公民。因此,凡有移居哈瓦那意愿的公民或害怕遣返的哈瓦那临时居民都须申请合法居住资格。
进入21世纪后,古巴政府启动了鼓励个人建房的住房发展新战略,即政府为相关居民提供信贷、补贴和其他有利条件用以支持个人建房,而无需国有企业的介入。2011年召开的古共六大正式放开了居民个人住房买卖的禁令,并颁布了多项促进古巴住房建设和分配的措施。
三、古巴住房实践:生产、分配与消费
在计划经济体制下,古巴住房实践形成了以国家为主导、集体和个人适度参与的特点。古巴政府坚持住房平等,力图通过国家建设与分配解决古巴居民住房难问题。美对古经济封锁,使古巴住房实践始终难以摆脱建筑材料短缺、建设资金匮乏的制约,从而进一步加剧了古巴住房供给与居民现实需求间的矛盾。为缓解住房紧张,古巴政府开始谨慎探索集体、个人及外资参与下的住房供给模式。与此同时,住房黑市的出现迫使古巴政府不得不调整原有的住房政策和住房体系,居民住房消费面临新的格局与变化。
(一)古巴住房生产
革命胜利后,古巴住房生产主要以国家建设为主,在不同历史时期还出现了小队住房建设、合作社及社区住房建设、合资企业参与住房开发等建设形式。从1959年到1993年,古巴依靠国家、集体和个人力量共建造130万户住宅,优质房源或达平均水平的住房占比从1953年的53%升至1993年的83%。尽管古巴住房建设远未获得全局性胜利,但在古巴人口增长57%的基础上,古巴住房存量却实现了80%的增幅,从而极大地缓解了古巴居民住房拥挤的现象,提升了居民的住房水平。(1)3
资料来源:Omar Everleny Pérez Villanueva,“La Construcción de Vivienda en Cuba,Antecedentes y Situación actual”,Cuba studies18,University of Pittsburgh Press,https://upittpress.org/books/9780822963417/.
1. 国家住房建设
古巴革命胜利后的住房再分配政策使许多居民实现了住房条件的改善。革命初期,政府对富人阶层出逃时遗弃的优质住所在贫民中进行了再分配,但这一福利由于缺少住房维护材料及经费,艰难为继。此外,城市棚户区改造(尤其是哈瓦那)是政府解决住房问题的又一大举措,33个城市棚户区被4700户新建住房取代,另有6000户住房被纳入哈瓦那新区规划。古巴建设部负责统一部署建设计划,力图通过更加标准化和规模化的住房建设,消除城乡住房差距。
20世纪60年代早期,政府在150个新建村镇修建了2.6万户住所,其中有不少仿照外国风格修建的高层公寓,但村镇基础设施建设却未能及时跟进。这一住房类型被应用于城市社区时遭到了许多古巴市民的反对,他们认为在低楼层、高密度的社区修建高层公寓有碍邻里交往。20世纪60年代末,为实现每年新建住房10万户的目标,古巴政府掀起了住房开发和预制技术工业化运动,大力投产预制建材工厂。古巴政府认为,工业化同科技革命和社会主义计划原则具有意识形态上的契合,推进建筑行业工业化可加快住房建设,减少人力投入,节约资源成本。与此同时,古巴举国参与糖产量1000万吨的生产运动,加之美对古禁运,此轮住房建设计划不得不因物资短缺、协调不力等主客观原因而延迟。在许多新建社区,基础设施和服务都难以达到令人接受的标准,下水、排污管线和装修建材的短缺及安装滞后十分常见。为此,政府采取了一系列更为严格的管控措施,如严禁在完工前启动新建项目、将完工程度置于工程质量评价体系之首、同期建设服务和基础设施等。
苏联解体后,由于资金匮乏,古巴新建住房数量骤减。几乎没有可用于生产建材的石油或其他能源,水泥和预制建材的生产陷入停滞,维修和翻新现有住房成为古巴住房领域的新热点。1982年,古巴哈瓦那旧城区被联合国教科文组织列为世界文化遗产。该区域内的许多建筑及哈瓦那全市范围内37.5万户住所条件简陋,甚至因年久失修而倒塌。为促进哈瓦那老城区及哈瓦那全市的旅游业发展,古巴政府大力斥资维护和翻修现有住房,其中不少住房维修基金来自旅游项目的运作和营收。古巴政府授权哈瓦那城市历史学家办公室,负责管理近2亿美元的旅游业收入,用于该地区的住房维护工程。为减少维修工程对居民正常生活的影响,政府通常会在开工前将居民安置在原街区附近暂住,完工后居民可再次回到原住所居住。由于哈瓦那商业中心的兴起,也有不少居民选择迁离哈瓦那。1996—2000年,政府计划新建40万户住房(25万新建住房和15万翻新住房)的目标未能实现,仅新增了14.1万户住房,另有25万户住房得到了修护,其中一半来自居民个人的努力。
2. 非正规住房建设
尽管古巴政府竭力通过计划手段满足古巴住房需求,但古巴住房问题的解决很大程度上归功于非正规住房建设部门的存在与发展。主要有如下方面:
(1)小队住房建设
据1984年古巴住房研讨会的一份报告,自1959年以来,古巴三分之二的新建住房属居民自建住房,其中政府推广的小队住房建设在满足居民个人住房需求方面贡献巨大。作为非正规住房建设的主力军,小队住房建设兴起于20世纪70年代初,后几经沉浮,于20世纪80年代中期再次流行。建设小队60%的新建住房分配给了本单位职工,另有40%的住房分配给了没有建设小队的单位员工及危房居民。社区成员通过工人会议自主分配自建住房。稳定的收入、改善住房的机会和可控的邻里关系,使古巴居民逐步接受了建房小队这种艰苦却有着固定工作时间的体力劳动。古巴居民通过参与建房小队建设、维修和翻新住房等活动,掌握了更多房屋维护的知识和技能。
1975年前后,由于建筑材料短缺,一度扩张的小队住房建设遭遇瓶颈。1978年,鉴于小队建设住房较国家建设住房质量差、成本高,政府决定逐步淘汰这一类型的房屋。一方面小队住房建设者流动性高,缺少必要的培训和经验;另一方面,由于劳动密集型的传统作业方式和止于半成品的建筑标准,小队建设生产力较低。
1986年,因城市住房需求增长、建筑劳动力短缺、工厂生产力下降和集体住房分配政策的推行,小队住房建设再次兴起。一方面政府建设部门未能有效推进住房生产,另一方面许多生产单位出现了工资通胀、人员冗余的现象,志愿工作日益缩减。为控制不断上涨的就业成本、全面提高生产力和效率,政府决定鼓励生产单位在保留工人岗位和职级的同时,组织一部分冗余劳动力组建临时建设小队,由中央政府拨付工资,以实现同等工资总量下的更高生产力。此外,1987年还出现了吸纳基层社区志愿者的社会建设小队,该运动旨在利用当地建材和传统建筑技术对社区内未完工的住房进行修缮。由于预制建筑材料越来越难以获取,社会建设小队项目逐渐赢得了更多的关注和资源。
(2)社区建房组织
以“全面改变邻里关系工作室”(Comprehensive Workshops for Neighborhood Change)为代表的古巴社区建房组织,通过探索社区建房途径,积累了不少社会建房经验。1988年,“全面改变邻里关系工作室”首批三个机构成立,随后扩展至服务50万居民的20个工作室。这些工作室由建筑师、社会学家、工程师、社会工作者等领域的专业队伍组成,在对社区住房、商业、人力资源等进行综合评估后,提出符合工作室目标的住房开发计划。工作室的宗旨包括改善社区住房条件、发展地区经济、促进儿童及青少年教育、塑造邻里认同。工作室以不迁移社区当前人口为原则,立足通过旅游业收入或古巴及国际非政府组织捐助等方式自筹经费以改善住房条件。为更加有效地利用有限的资源和资金,工作室提倡建筑材料循环使用,利用传统建筑技术修建住房以减少对预制建材的使用。
非政府组织是古巴社区建房的又一重要力量。“安居古巴”(Habitat-Cuba)是古巴住房NGOs中最具代表性的组织之一。该组织通过与地方政府签署协议,在古巴六个省启动了住房建设计划。来自挪威、德国、法国、意大利、加拿大、美国等国的国际机构为其提供资助,且仅限于对建筑材料的资助。“安居古巴”通过课程培训的方式,偿付员工及管理人员,如“泥土住房建设”及“参与式设计方法”等。自1995年以来,该机构“社区建筑师”项目培训的500名本地“建筑师”(大部分为女性)开始为社区居民提供改善和翻新住房的咨询服务。本地“建筑师”通过与社区家庭的多次沟通,拟定住房改造计划。“安居古巴”还致力于帮助社区居民寻找本地的替代性建筑材料,如泥土和竹子。由于进口建材价格昂贵,古巴本土又缺少木质建材,对农村低收入家庭而言,竹子成为家具制造和小规模住房建设的可行选择。
(3)私有部门住房建设
私有部门从事住房建设是古巴住房建设史上最晚出现和现有规模最小的一个渠道。面对耗资巨大的旧房改造工程,古巴政府开始谨慎探索与私有资本的合作。1994年,古巴向外国资本开放房地产投资,以应对国内资本匮乏。尽管古巴政府曾一度计划解除外国居民在古购房限制,但2000年5月颁布的法规仍仅允许外国人租住当地住房。据古巴官方统计,2000年古巴新成立了三家古外合资房地产公司,19个合资住房项目获批,102项待批,当年仅有一项合资住房项目完工并交付使用。古巴房地产外资主要来自西班牙、意大利、加拿大、卢森堡、法国、以色列、摩纳哥和英国等,其开发的房产项目多为豪华公寓和酒店,难以惠及古巴普通民众。
尽管古巴政府先后出台了一系列招商引资的优惠政策,但一些累积性矛盾导致投资者很难在私营房产开放上有所作为。首先,古巴缺少房地产开放的相关法律和抵押贷款制度。由于缺少相关法律保护,许多开发商知难而退,从而使古巴政府陷入了有限的住房供给选择,难以启动专业的大型房产项目。其次,古巴政府政策的不确定性增加了开发商的决策成本,使投资者信心不足。再次,古巴政府仅提供城市土地作为合资条件,投资者对土地市场的评估无据可依。最后,由于古巴政府控制市场准入,只有大型住房项目才有望获批,从而限制了中小开发商的投资机会,而在人口密度较大的哈瓦那等城市,开发小型住房项目更符合现实需求。
(二)古巴住房融资与分配
古巴坚持社会主义计划经济体制,因而否定了市场在住房分配中的基础性作用。古巴实行相对独立的住房融资和分配体系,以确保更加公平的住房分配。由于住房体系单一,古巴85%的住房自有率远超其他发达国家。
1. 古巴住房融资
古巴公共政策对居民贷款规定了严格而又复杂的审批程序。1960年颁布的《城市改革法》规定了一系列住房支付方式。首先,20多万户家庭在革命胜利后可通过5年至20年不等的分期付款方式购买其租住的房屋,从而成为住房所有者。其次,部分承租人还可以不超过收入10%的租金租住政府住房。租金的有效浮动范围为3%—7%,但事实上当承租人收入增加或其他家庭成员参加工作后,政府住房租金极少上涨。三是给予租户或新村镇居民免租租约,甚至从20世纪70年代开始彻底免除低收入家庭的租金。此外,空地价格仅为每平米4美元。部分居民认为,由家庭收入决定住房租住成本的做法看似平等,实则造成了居民不平等待遇的制度化,应予以反对,例如许多家庭为面积小、地段偏的住房支付了高额租金,而另一些家庭则花费较少的租金租到了面积大、地段好的住房。此外,由于古巴住房政策对贷款人和房主界定不清,只有房主才可购买、出售和赠与房产的规定也曾遭受异议。通常,建房决策主要取决于工作单位是否有建房小队、当地是否有自建住房用地等。
1984年颁布的住房普通法规定,新建住房融资体系应以住房价值为基础。房屋价值与住所的地理位置、土地价值、建筑类型和面积相关,但均低于公开市场价格的一半。在哈瓦那,一套普通公寓的价格大概在4500比索至1.05万比索之间。政府通过古巴国民银行向居民提供个人住房贷款(非抵押贷款),用于购买新住所或自建住房的建设及维护。贷款不可用于购买现有住房、私有土地和房屋交易。居民如无力负担贷款计划,可自行延长贷款期限,或将月供降至收入的20%。1984年的法律还允许银行发放低利率贷款以支付建材、土地、建筑技术援助、设备租赁、劳动力支出等建设成本。居民贷款无需首付,无需财产担保,贷款偿还率为97%—99%,主要贷款类型表1所示:
资料来源:Mario Coyula,“Housing in Cuba”,http://www.arch.mcgill.ca/prof/mellin/articles/coyulahousing.pdf.
古巴外资主要通过国际渠道实现融资,所有外资金融业务都需经古巴国民银行批准。古巴政府在必要时,须同外资合作争取国际融资,以实现其50%的股权要求。
2. 古巴住房分配
古巴住房分配遵循社会价值先于市场价值的原则。自1959年古巴革命胜利后,政府试图通过住房分配。实现“为每个家庭提供一套宜居住房”的社会目标。在对没收房产的再分配过程中,革命政权根据家庭居住条件而非收入确定住房分配方式。惊人的住房需求迫使古巴政府陷入了持续追求住房存量的状态。20世纪60年代,古巴住房供给有所增加,但仍难以满足住房需求的增长。为应对供需失衡,政府号召工会担负起工会成员住房分配的工作。因此,小队建房及其他紧缺消费品均采取了国家和集体分配相结合的办法。
20世纪70年代中后期,政府开始改变仅以需求为导向的住房分配原则,转而根据工作业绩和社会贡献来决定分配秩序。1971年至1985年,40%的国家建设住房通过这一方式实现了分配。农村新建住房分配给了农民和领工资的农村工人。只有在新兴工业区或不发达社区,住房分配才向管理人员、技术工人和专业技术人才有所倾斜。由于缺少限制人口流动和工资差距的手段,政府试图通过住房分配方式的调整平衡地区发展。
国家住房建设部门包括十个建筑单位,如内政部、革命武装力量部、糖业部、农业部及其他子单位等。还有一些为特殊人群设立的住房计划,如为内政部、革命武装力量部人员及为援外医生回国修建的住房等。这些住房计划的实施既解决了部门居民住房问题,又一定程度上造成了居民住房水平的分化。
(三)古巴住房消费
古巴政府对住房市场的严格控制催生了古巴住房黑市。引入外资后,居民对黑市交易的需求有所减少,古巴住房市场私营部门的作用得以增强。
住房黑市的存在很大程度上是因为1984年住房普通法颁布前的各项住房管控措施难以适应经济社会现实的变化。例如,个人土地和住房买卖仅在有限条件下合法;住房交易须获政府批准,政府拥有购买法定低价住房的首选权;国家批准的个人交易不得超过法定价格,但事实上,以利伯维尔场价格成交的违法交易十分普遍,许多房主的土地没有合法名分。1984年的住房普通法引入了一些重要变化,允许以利伯维尔场价格成交房产,此前的大部分非法交易被合法化。作为控制土地使用的措施之一,法律保留了政府的优先取舍权,但事实证明这项政策极不明智。一年内无序扩张的房产投机迫使政府出台新规定,除亲属间的产权转让,所有出售房屋均须直接卖给国家。新交易限制使许多古巴居民选择交换而非售卖住房。居民可申请个人住房贷款而非抵押贷款,以保留房产所有权。
此外,古巴不存在合法的房产中介,这一私营部门的存在和发展尚属非法。许多古巴居民放弃无货币交换的合法房产转让,聚集在非正规市场交流房产供求信息,或雇佣非法房产中介处理土地交易。政府主管市场也开始介入住房置换活动。住房买卖只能以国家规定的价格成交,政府保留优先购房权。住房置换一般以一换一,也可一套换两套更为便宜的住房。土地或平屋顶建房权可从个人手中以利伯维尔场价格买到,国有土地永久开发权可以法定低价购买。由于国家定价,住房黑市的房产交易价格被炒到了法定价格的两到三倍。美元合法化期间住房黑市进一步膨胀。有美元工作收入或侨汇收入的古巴居民具有超额购买力,但法定市场却限制了他们的购买力。在认识到问题的严重性后,政府没收私人房产、惩处非法房产交易的力度有所增强。古巴官方对此的解释是非法房产交易让人变得贪婪。更有古巴官员认为,金钱一旦成为决定国家财富分配的决定因素,古巴定会出现社会阶级分化,古巴官方决不允许出现这样的情形。2000年,古巴颁布的211号法令赋予住房管理部门没收房产和新建或重建住房的审批权。根据古巴共产党党报《格拉玛报》的报道,2000年,古巴共有1400套住房被没收,处理了548起非法占房案件,房产犯罪罚款达150万美金。
自建或自己维修的住房可在政府授权的特定机构,以补贴价格购买建筑材料。但由于供给数量和种类有限,建材普遍短缺,难以满足施工进度。由此产生了建材黑市及使用外汇的五金店,由于征税高,价格往往可达指定建材的10—50倍。黑市以外汇市场价格结构为参考,主要受供求关系的影响,尤其是各地的消费特点和传统。一些黑市靠倒卖稀有铅皮捞取投机收益,另一些则靠回收城市建筑废墟中的钢材或替代砂赚取收益。此外,还有政府授权的本地生产者提供石料、砖瓦和马赛克等建材,大部分生产者都是合作社成员。国家建设的多户住宅,投资商和企业主要依靠国家计划经济分配的建筑材料。根据投资商的法律地位,可直接从本地生产者手中购买建材,如有外汇也可从外国代理商处购买进口建材。建筑成本由国家建筑价格目录统一规定,偶尔更新,成本包括人力和设备成本。规定的劳动力价格以国家工资为基础,但工资不足且不能反映真正的成本。没有自建能力的住户须雇佣个体建筑工人。其中一些个体建筑工人没有经营许可,而有经营许可的工人须按月上税。除外汇商店,这些承包商无法获得投资品和建材,只能求助于黑市。此外,没有合作社维护个体建筑工人的利益,以保证其最低生活标准。
四、古巴住房问题的现状与挑战
古巴革命胜利两年后,古巴领导人菲德尔·卡斯特罗即宣布了一项充分体现古巴民族英雄何塞·马蒂思想精髓的小产权政策———“使每个承租人成为房主”。随后,古巴革命政权出台的多项住房政策和法令,无不表明古巴社会主义力图改善居民住房困境的决心和使命。然而特殊的制度和国情决定了古巴革命政权在解决住房问题的道路上远非坦途,追求公平正义的革命理想主义仍需观照复杂而又多变的社会现实。
进入21世纪以来,作为加勒比岛国的古巴饱受自然灾害之苦,国民经济受到严重拖累,成千上万的居民住房在近十年间频繁耗损。据古巴国家住房研究所统计,截至2013年,古巴300多万户家庭中仅有61%的家庭住房状况良好,其余住房情况一般或不理想。(1)4由于大量资源被用于飓风灾后重建,一些国家住房建设计划无从推进。为满足民众迫切的住房需求,政府启动了鼓励个人建房的住房发展新战略,即政府为相关居民提供信贷、补贴和其他有利条件用以支持个人建房,而无需国有企业的介入。
(一)古巴住房问题面临的挑战
革命胜利后,古巴政府始终将住房问题视作实现社会主义的重要方面,但在因教育、医疗而享誉世界的古巴社会政策体系中却难以找到解决住房问题的有力措施。封锁禁运下的短缺经济使古巴长期面临建材、人力、资本、技术等住房要素的匮乏,而住房政策的有效调整仍取决于古巴宏观经济的改善和微观领域的创新。
以住房维护为例,古巴居民面临的具体问题有:
◇没有出售建房和装修建材的市场。只能通过黑市获取没有许可证的建材。
◇没有可以自由雇佣的正规装修和建设队伍,既没有合作社也没有监管个体手工业者的行业协会。古巴居民不得不承受黑市的负面因素。
◇没有用于住宅建设和装修的信贷和补贴,除哈瓦那城市历史学家办公室管理的历史中心发放过补贴。
◇对于多户住宅,至今仍没有制定符合古巴国情的所有权法律。也没有多户建筑的管理委员会来确认个体的法人资格,因此无法开立银行账户,申请贷款。
◇禁止住房买卖的政策无法满足新的形势,由于资金短缺或住户变更,住房消费呈下降趋势。
在现有条件下,政府如何建立与运作大规模住房建设维修基金、如何有效地利用与分配住房补贴,将对古巴居民的住房改善目标产生直接影响。
(二)古巴经济模式更新与住房问题的对策
2010年3月至6月,近百位专家通过问卷调查的方式对古巴住房问题及对策进行了讨论。问卷从住房占有方式、城市土地、住房生产与分配、住房融资与补贴四个方面对解决古巴住房问题的可行性措施进行了梳理和优选。
2010年10月8日,古巴政府官方公报宣布,未来古巴政府将裁减国有部门冗员,扩大个体户就业,促进个体雇佣劳动,引入统一的个人所得税制度,灵活处理个人住房租赁。数周之后,《古巴社会经济纲要(草案)》公布。作为古巴六大的准备性文件,《纲要(草案)》提出了增加住房买卖和转让灵活性,促进非国有住房建设及无补贴建材销售。《纲要(草案)》强调,为衡量住房建设的真实成本,将加强住房建设短期价格研究,在建设部门采用新的组织方式,如合作社或个体劳动者,对多户建筑建设取消补贴,实行劳动正常化。
2011年,伴随古共六大的召开,古巴进入了经济模式更新的历史新阶段。在古共六大颁布的《党和革命的经济和社会政策纲要》中,古巴共产党通过前期调研和全民讨论,最终确定了解决住房问题的政策纲要:
◇292.优先关注住房维护工作,包括通过非国有管理形式解决居民住房问题,扩大建材市场。
◇293.优先关注市区住房计划,确保各地生产建材所需的原料和技术。
◇294.为改善农村生活条件,在关照农村特殊性的基础上,优先建设、维护和重建农村住房,以促进农业劳动力的充足和稳定。
◇295.通过不同方式组织住房建设,包括依靠相当比例的个人及其他非国有途径。引进推广新建筑材料和技术,节省原料、能源和劳动力,使居民便于利用和掌握。多户建筑根据专业技术难度,由住户分担维护费用,而非业主全部承担。
◇296.建材行业应满足居民住房建设维修的需求。
◇297.建立自然人间买卖住房及其他灵活的产权转让形式(交换、赠与及其他)。为满足居民住房需求,简化住房改建、装修、建设、出租及所有权转让手续。
◇298.通过恢复行政和国有性质住房,增加居民住房资产,并通过发展房地产改善居民住房状况。
◇299.对用于住房维护、装修和建设的建材销售实行无补贴价格。必要时在计划限制内,对部分或全部购买人实行补贴政策。
为贯彻落实《纲要》精神,古巴政府随后又颁布了多项实施细则。2011年12月,古巴政府通过了向个人提供8万古巴建房补贴的决定。该政策规定,补贴无需返还,但须各方履行合约。资助金额的上限应符合一套带厨卫的25平米住房的建筑标准。这笔补贴也可用于支付不超过总支出30%的劳动力报偿,5000比索至10000比索的小额建筑补贴亦可获批。2013年6月,古巴部长会议委员会通过了7387决议,进一步扩大了相关政策的支持力度和资助范围。新增5000古巴比索的运输补贴,对震区的建房补贴增至9000古巴比索。此外,国有不动产承租人或棚户居民也可申请资助,而此前仅住房所有者有申请资格。维修建设25平米住房单位或试图解决住房管道堵塞或泄漏的居民均可申请。《决议》还允许居民在外汇商店购买各种建材产品。此前仅允许在外汇商店购买水泥P-350,其余建材须在古巴市场购买。目前,洁具、油漆、管道、电气组件及墙纸等均能买到。建材买卖带动了零售业增长,2012年增幅高达46%,总金额超6.5亿比索。截至2013年3月,已有33000多人受益于该政策。2011年,古巴放开个人住房买卖,还鼓励生产创新,如与瑞士合作生产的环保水泥具有国际领先水平。
在坚持社会主义原则的基础上,古巴住房政策的演进并非线性发展。一方面,古巴经济、政治、人口等领域的变化极大地影响着古巴住房政策的演进,另一方面古巴住房政策的调整也不断影响着古巴社会主义社会建设的实践。革命胜利初期,古巴住房政策旨在大规模开发标准化的居民住房,引进苏联的建筑技术,通过计划分配实现社会公平。当建材生产出现困难时,政府转而借助小队建设运动,推进居民住房建设。该方式由于供给不足、建材匮乏最终偃旗息鼓。当前,古巴政府试图通过志愿自助建房、正规计划建房和鼓励私营部门参与建房三管齐下,缓解住房供给不足。对古巴政府而言,如何将住房决策权下放至地方机构是其面临的一大考验。权力下放意味着国家主导的新建住房模式逐步让位于依靠地方机构、基层志愿者及自建住房者的决策模式。在建材短缺时期,这种新模式的探索将有利于增加古巴住房问题解决的灵活性。2011年,古共六大公布的《党和革命的经济和社会政策纲要》为古巴住房问题的解决提供了战略规划和可行措施,但古巴住房问题的彻底缓解仍将取决于此轮经济模式更新能否促进古巴宏观经济的可持续增长和古巴社会主义经济体制的完善与创新。
2017年5月,根据古巴部长会议执行委员会第8093号决议,古巴房产法修订案正式生效,房屋受损及自建房屋居民可获得政府补贴。法案五处修订包括向自然人提供补贴、国有在建不动产项目转由私人续建完工、受灾房屋永久产权认定及合法化、国有及政府补贴建造房屋产权转让和房屋捐赠或买卖的计税问题。相关补贴每年至少发放两次,新法案对受资助者死亡或放弃古巴国籍等情况也提供了解决方案。2019年11月,古巴国家主席米格尔·迪亚斯-卡内尔·贝穆德斯在调研古巴住房建设工作时指出,古巴房屋建筑应达到更优质、更舒适和更耐用的要求,对建材短缺、建设计划、住房审批、居住证办理和住房补贴等环节出现的问题应予以高度重视和妥善解决。2019年,古巴共完成4.3万多套房屋建设任务,比计划增加了一万套。2019年12月召开的部长会议通过了面向2036年的古巴《新城市议程》国家行动计划和古巴居民点用地规划等相关政策,这将有利于古巴政府进一步规范和落实住房政策。(1)5
注释
1Fidel Castro Ruz,“La Historia me absolverá”,https://www.radiorebelde.icrt.cu/26-julio-rebelde/lahistoriameabsolvera.html,2007.
2Gobierno de Cuba,“LA REFORMA URBANA EN CUBA(1960)”,https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/2111749.pdf.
3(1) Mario Coyula,“Housing in Cuba”,http://www.arch.mcgill.ca/prof/mellin/articles/coyulahousing.pdf.
4(1) Daniel Urbino,“El desafío de la vivienda en Cuba”,Economía,Opinión,Sociedad,http://www.cubadebate.cu/opinion/2013/07/02/el-desafio-de-la-vivienda-en-cuba/,2013.
5(1) Canal Caribe,“Consejo de Ministros de Cuba analiza temas trascendentales”,http://www.canalcaribe.icrt.cu/consejo-de-ministros-de-cuba-analiza-temas-trascenDentales/,2019.
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