【土地、教育、医疗等公共资源的空间错配是超大城市功能失衡的重要原因，应以公共资源的空间再配置来引导产业和人口疏解】
□卓贤 陈奥运
公共资源空间错配与都市圈功能失衡
在现有城市管理体制下，行政资源和优质公共服务资源过度集中在传统主城区，以“隐性补贴”的方式扭曲了市场要素的配置机制，引
四大都市圈人口分布的最大差异出现在居间区域（10-30km半径），这与中国大城市工业用地比重过高有很大的关系。纽约和东京工业用地比重都在5%-6%之间，而北京和上海则分别高达18%和25%；而纽约和东京住宅用地比重分别高达42%和87%，北京和上海只有29%和36%。尤其在居间区域，从2008
之所以出现工业用地比重过高，与城市政府压低工业用地价格所形成的“隐性补贴”有关。以2016年为例，北京居间六区和上海居间四区工业地价分别是住宅地价的1/24和1/13。一方面，工业用地挤占住宅用地，导致北京和上海居间区域常住人口密度偏低。另一方面，工业用地挤占就业弹性更高的服务业发展空间，将本可集聚在居间区域的一般服务业企业推向中心城区，进一步导致北京和上海居间区域的白天人口密度下降。
我们还用“公共资源比重/地区人口比重”衡量公共资源配置的平衡度。该指标大于1说明公共资源配置向该地区倾斜，小于1则说明公共资源在该地区配置不足。
在教育资源方面，北京和上海最核心区域（0-5km半径范围）“中小学教职工数比重/常住人口比重”分别高达1.78和1.5，教育资源过度向传统老城区集中。同时，北京和上海的居间和外围区域的教育资源与常住人口不匹配，居间区域尤为严重——每万人拥有教师数量分别为54人和39人，比各自最核心区域都少了51%。以上还只是量上的差别，优质教育资源向中心城区倾斜的特征更加明显。例如，北京三环以内的重点小学占到所有重点小学的70%左右，但2010 年三环内常住人口占比只有约30%。
医疗资源的不平衡程度更甚于教育资源。北京最核心区域（半径0-5km）每万人医疗床位数121张，是外围区域的3倍；上海最核心区域更是外围区域的4倍。从平衡度来看，北京和上海最核心区域“床位比重/常住人口比重”分别达到2.33和2.83，而在居间区域和外围区域，北京分别骤降到0.83和0.82，上海则为0.76和0.62。类似于教育资源，优质医疗资源的配置在空间上也非常集中。仍以北京为例，在全市51所三甲医院中，位于三环以内的三甲医院就占了65%。
从城镇化到都市圈化
优化中国超大城市空间结构，关键在于重新配置政府公共资源的空间分布。必须首先用行政力量这只“看得见的手”消除中心城区“隐性补贴”，再由市场这只“看不见的手”驱动各主体在城市空间合理配置资源。
1.平衡公共服务资源在城市空间中的布局。要注重以公共服务资源的疏解和分散为先导，吸引人口、产业、商业等资源在多中心实现平衡配置。改革公共资源根据各行政区财力大小配置的方式，控制中心城区内的教育、医疗等公共服务业发展规模，加强优质公共服务资源向大都市圈居间和外围区域转移的力度，缩小中心城区与周边区域在医疗、教育等服务的规模和质量差距，在都市圈内形成多个公共服务功能完整且相对独立的区域。
2.调整跨行政区的城市管理体制以高效共享公共资源。在京津冀、长三角和珠三角等地区试点成立大都市圈规划办公室，制订大都市圈经济发展规划，解决都市圈内部政府治理碎片化问题。在都市圈内部要打破等级化的城市管理体系，改变土地、医疗、教育等公共资源按行政级别层层分配的方式，由大都市圈规划办公室统筹公共服务资源，建立“公共服务资源和街道（镇区）新增人口挂钩”的机制，引导人口由极高密度的中心城区向居间和外围区域流动。
3.平衡土地用途结构以提高都市圈空间利用效率。一是增加都市圈居间区域住宅用地规模，控制新增工业用地规模，通过工业用地更新计划来提高存量工业用地的使用效率。二是完善工业用地的招投标制度，取消对工业用地的价格优惠，通过合理的价格信号最大化土地利用效率。三是土地利用规划应鼓励沿交通走廊和关键节点的密集开发，提高大容量公共交通线路周边的住宅和产业用地利用强度，在轨道交通枢纽站点建立集各种城市功能为一体的“车站城市”，并以此综合开发模式吸引社会资本参与。
4. 实施公共交通导向的都市圈开发模式以提高公共资源的可得性。在大都市圈范围内，时间距离的意义远大于空间距离。应建立高密度的公共交通体系特别是轨道交通体系，通过缩短时间距离来降低思想交流成本。打破城市交通分区管理的藩篱，实施以公共交通为导向（transit-orienteddevelopment，简称TOD）的开发模式，以提高居间和外围地区对中心城区公共服务的可得性，增加前者对人口和产业的吸引力，并通过提高外围区域人口密度来支撑轨道交通的融资。
（作者单位分别为国务院发展研究中心发展部和北京交通大学）
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