緖論 城市行政，範圍廣大，種類繁多，欲得適當方法，一一解決之，蓋非易事。而各問題中，最重要，最煩難，最不易解決者，當推市財政問題。蓋萬事必須籌得經費，方可辦理；而各種市政之舉辦，尤需大宗款項。况近數十年來，各國城市，工商發達，人口集中，一日千里，城市事業，槪須力加擴充，以應市民之需求。譬如，美國各市之公益事業，在昔多由私人各自舉辦；但近年來，因鑒於私人所辦理者，毫無統系，槪不完善，已逐漸收歸市辦矣。再，公用事業，在美國各市，除自來水外，亦多由商人自辦之；但現因商人所自辦者，槪不能饜民望，各大市亦多主張收歸市辦矣。加之近年來，因市政科學，日趨進步，各國市政，又須力求改良。如橋樑，前日所用者，爲木料，今則須改用鐵料，或水門汀材料。路燈前日所用者，爲煤油，今則須改用煤汽，或電汽矣。此外，如公共衞生，公共教育之設備，與夫警務行政，消防行政之方法，無不較前改良甚多。是故所需之經費，日必增加，方可應付一切，致使市財政問題，尤爲複雜，欲圖解決，誠非易易。卽以我國而論，自前淸至今，各省大小城市，多已興辦市政；而成績罕見者，無一非財政無辦法也。是故市財政者，其他各種市行政之母；欲使其他市行政，均能一一興辦，幷能辦理盡善盡美，必先解決市財政問題。
按市財政問題，槪分之，不外收入，支出，及市債三問題。茲請分別詳論於次，求正於國中碩學焉。
甲 市收入問題 查各國城市之收入，包括市稅，市產與市營事業收入，及政府補助金三種。惟各國城市三種收入之多寡，頗有出入；美國城市之收入，來自市稅者，爲數最大。歐洲各城市，尤以德國城市爲最，槪倚賴市產與市營事業之收入，及政府補助金，爲大宗市收入。日本及我國各市之收入，則皆以市稅爲大宗。各國城市之收入，旣互有異同，自有討論之價値。而在此時，我國各處，正提倡市政甚熱，關於市收入之增加，尤屬極爲重要。如各國市收入中，能有採用者，而採用之，則於我國今後市政之舉辦，當亦不無裨益。
請分別討論三種市收入焉： 一 市稅 （一）市稅性質徵稅標準及徵稅權來源 市稅種類亦繁多矣，其重要者，曰普通財產稅，曰所得稅，曰遺產稅，曰人頭稅，曰營業稅，曰土地差增稅，曰特別估稅，曰公用事業稅，曰執照費，規費，等是也。在討論各種市稅究竟得失如何之先，請分別說明市稅之性質，徵稅之標準，及徵稅權之來源於次： 按市稅之性質，約分兩要點：（一）市稅含有強迫性質。按吾人所付之利息，所付之房租，所付之工資，以及其他購物之付價，均須預先互相商定，互相同意；但市稅之徵收，市民旣不能預爲商定，復不能拒絕不納，凡已規定之市稅，無論如何，市民均須按率納付，不得違抗也。（二）個人或團體之納稅於政府，非因政府爲人民做有特別工作。查吾人乘坐火車所付之車價，槪因得有乘車之特別利益；其乘車較遠者，須多付車價，其乘車較近者，可少付車價，此種付價之多少，乃因乘車者所得利益有多少也。但吾人之納稅，則非吾人得政府特別利益；其納稅較多者，非政府爲之多做有利益之事，其納稅較少者，亦非政府爲之少做有利益之事，有時幷有相反之情形，容證明之。 查現在市民之納稅，與直接利益，槪無關係，其一市付稅最少之人，往往受益甚大；譬如，以市稅收入，作公共學校經費，此種市稅，乃係普遍性質，其市內富人，幷不能因無兒童上學，或將子弟另送私立學校讀書，卽不付應付之市稅。而付市稅最少之人，亦不必因所付市稅太少，卽不得將所有兒童，均送入市立學校讀書，亦不必因送入兒童過多，卽須另付學費。所以如此者，蓋因個人所得政府利益之多寡，往往不易知悉之故。譬如一市之公安行政，究竟何種市民所得之利益較多？何種市民所得者較少？實不易明白。再如一市之淸潔街道，究竟富人之汽車，行其上者，得利益較多？抑貧民之兒童，遊戲於其上者，得利益較大？亦不易明白。是以市稅之徵收，不能以市民受利益之多寡爲標準；卽有時竟依利益之多寡，而支配一市之某種市稅，（如美國之特別估稅，與土地差增稅等，）乃係特別情形，非普通市稅也。 歐美各城市，從前頗有許多事業，槪由享受利益者擔負其費用，今則槪以普通市稅之收入充之：譬如歐美從前之道路，常有由私人自已建築者，故凡有車馬行其上，槪須付通行稅。又有私人自建之橋樑，凡商船行過者，亦須付通行稅。從前歐美之初等教育，亦須由入學學生付繳學費。在歐美現在警察制度尙未實行之先，各富人須各自僱用守門者，以爲自衞，其貧乏者，則無保衞矣。歐美各市之消防行政及衞生行政，在昔亦係私人所辦之事業；但現在各城市，皆將上述各種行政，收爲市辦，以市稅之收入，充其用費而收稅之標準，槪以各人擔負之能力爲定，不以所受利益之多寡爲準。我國各城市已辦市政者，其情形與歐美現在之情形，大槪相似。各種市行政，槪由市政府以市稅之收入辦理之；但間有公家建設之工程，仍依各人所享之利益而徵費者：譬如上海至吳淞之軍工路，係由前淞滬護軍使所建築，前因養路費無所出，凡來往該路之車馬，均須繳納通行稅一元。北京至西山馬路，係由京都市政公所所鋪築，但車馬經過者，亦須繳納通行稅，藉充養路之費用。是我國現在已辦市政之城市，其徵稅仍不免依利益爲標準；但將來逐漸改良後，其受利益之私人，定可不須付稅，所有各種事業之費用，均須由市稅之收入中供給之。故現在各國市稅之法律，槪依市民之能力而規定，其大槪方法，卽以財產或收入之多寡爲標準：凡有財產多者，或收人多者，皆規定多出市稅；其財產少者，或收入少者，則規定少出市稅。査此種能力說，在百五十年前，即有亞丹司密司主張之。按亞氏，爲當時著名之經濟學家，對於賦稅之徵收，曾定有四種原則，簡言之如下：（一）國家徵收賦稅，應依人民能力之大小而徵收；（二）賦稅確定後，不得隨意更動，（三）納稅時期與方法，應使人民方便；（四）所徵之稅，應依公家之所需，徵收愈少愈好。此四種徵稅原則，歷來經濟學家，皆承認爲良善之徵稅原則；但各國規定徵稅法律者，往往對於第一種原則，尙能遵守，對於二三四之三種，則不注意焉。有時僅依簡便籌款方法，冀得相當款項，其他均不過問，如此徵稅，實屬非善。雖然，城市之徵稅，有時亦須依利益爲標準，此種賦稅，比較甚少，槪係有特別情形，說他是例外，亦無不可。譬如依利益爲徵稅之標準者，有所謂特別估稅，土地差增稅，及公用事業稅等，容詳於後。 再，城市政府，本無徵稅之權，其權或由國家立法機關，或一省立法機關，用普通法律，或特別法律，賦予之。美國對於此種徵稅權，規定極其嚴明：凡市稅之種類，與徵稅之多寡，均由州立法機關，規定確實無疑；其未規定者，槪不能徵收之。但歐洲槪無此種嚴厲限制，各城市之徵稅，大槪尙能自由辦理，卽於國稅之上，任便另徵附稅，均無不可。美國人民，現在正提倡徵稅自主，無論徵稅多寡，及徵稅種類，均要求由各市自由決定，但美國各州立法機關，尙未贊許也。我國各市之徵稅權，亦由國家或省政府嚴明規定，但亦可於國稅或省稅上，徵收附稅也。（如前江蘇暫行市鄕制，及廣州市暫行條例所賦與城市之徵稅權，皆省政府所賦與者，又，我國於忙漕上，可附加市稅等。）然則城市之徵稅權，究應加以限制否？
愚意，城市之徵稅，自應加以相當之限制，其重要理由有二：（一）城市徵稅，如無相當限制，易使城市擾及國家或省政府之稅收，則國省市之稅制，混亂不淸，難免不發生困難。（二）城市徵稅，旣無相當限制，任城市自由徵收，易使城市不顧市民疾苦任意浪費。依此二種理由言之，城市之徵稅，似應加以相當之限制。然則相當之限制，究竟如何？曰城市與國家，或省政府之課稅，先應就各稅性質，可以屬於國家及省者，由國家及省徵收之；可以屬於市者，由市政府徵收之。如此嚴明規定後，再應限制市政府，不得於所定市稅外，隨便於國稅，或省稅上，徵收附稅，免使一種稅源，一再徵稅，致人民擔負過重，不勝其苦。歐美日本及我國，常許城市於國稅之上，隨意徵收附稅，至爲不善，極應改良也。今市稅性質，徵稅標準，及徵稅權來源等，均已依次討論後，請分論各種重要市稅之得失焉：
（二）普通財產稅 此稅爲美國城市最重要之市稅，在美國各種市收入中，此稅約佔百分之六十五，其市營事業之收入，祗佔百分之十，其餘百分之二十五之收入，則係罰金，租金，特別估稅，規費，執照費，贈與金等。按普通財產稅，係徵之於市民之有動產與不動產者。所謂不動產，指地產，與房屋及土地上各種改良之建築物而言。所謂動產，約分兩種：一指易見之物品而言，如家宅及公事房中之用具，或店鋪及堆棧中之貨品，及汽車等皆是；一指不易見之物品而言，如股票，公債票，銀行存款等，皆是。因普通財產稅，對於動產與不動產，均須徵稅，而依動產之性質，甚易藏匿，尤以不易見之物品，如股票，公債票等，更易藏匿。倘物主不自陳報，則徵稅者無法查悉，而漏稅之弊，定然難免。加之，美國各市，對於不易見之動產，規定稅率甚高，更易使物主藏匿不報。據云，美國頗有多數城市，對於徵收不易見之動產稅，僅自備空白表格，分送各家，囑各將各人所有不易見之動產，塡明送回，但大半空白表格，幷無退回者，因之市政府之徵稅，無從根據，祇得隨意揣測而已，但與各人實有該種動產之數目，往往相差甚遠。因此之故，普通財產稅之徵收，在美國各城市，成績非常不良；蓋因城市中，中等以上之家之產業，槪係不易見之動產居多，因此種產業，不易調查明白，故所徵之稅，徵自不動產者爲最多，因之城市中之有不動產者，其負擔，槪甚重也。再因規定股票，公債票之稅率，與易見之動產稅率相等，更易使人民藏匿股票債票，希圖逃稅也。加之不易見之動產，更有誘人逃稅之可能性在，何也？蓋股票，債券等之購置，槪以其能有利息收入之故，而美國市面上普通利息，大槪爲五六釐而已；但普通財產稅之徵收，合州郡市三方面者，常有三釐至五釐之多，如此，則持有股票或債券者，所應得之利息，槪皆因之而充公。因此稅竟使票券主人應得之利息收入，有充公之可能性，故凡有逃稅機會時，無不設法以逃之。卽令其宣誓以明心跡，亦常有不惜謊言宣誓者，故所陳報之票券，不過爲所有票數之一小部分而已。但市民中不乏忠厚誠實之人，如彼等果將各人所有之票券，完全陳報市政府，依數納稅，則其所負擔之市稅，未免太多。一方面逃稅者，負擔過輕，一方面誠實者，負擔過重，天下不公不平之稅制，眞莫過於此矣。 自以上所論，普通財產稅之最大弊病，在於不易見之動產之徵稅，易於走漏；其實卽不動產自身，亦有多種：有爲土地，有爲土地上之房屋，或其他建築物，但普通財產稅，則對於土地之不動產，與土地上之房屋，或其他建築物，均未稍加分別；卽對於該各不動產之稅率，亦未稍有區別。但現在各國，皆認土地上之房屋，或他建築物之稅率，均應規定較小於土地自身之稅率；因如此，方可使投機土地者，不敢於土地上投機，復可鼓勵有土地者，改良其土地也。 因普通財產稅弊病太多，故美國各市，皆思有以改良之。查美國各市中，頗有多數城市，對於不動產，與易見之動產，仍舊規定相同之稅率；但對於不易見之動產，幷不徵稅，祇就該種動產之收入上，徵收其所得稅。關於此種動產之收入，槪由各人各自陳報，幷附誓言，以明所陳報者爲眞確。凡超過免稅額限度者，均照收入，徵收其所得稅，有時稅率不分收入之多寡，規定爲一律，有時依收入之多寡，分別規定爲累進稅率，更有時將不同種類之收入，規定不同之稅率。按此稅之估算，與徵收，皆由州政府擔任之，其屬於市之部分，大槪皆劃分，由市領取之，但此種變通的徵稅辦法，亦無良好結果也。又有數州，對於市民之普通財產，分爲數等，規定不同之稅率；其分等之目的，在使不易見之動產之稅率，可以較低於其他產業之稅率，庶幾不易見之動產產主，因納稅甚微，不須逃稅。查美國朋薛凡利亞康勒梯格梯美月蘭特各州，以及其他各州，行此制後，其成績尙不甚惡。更有提議分類尤詳者，凡不動產之土地，與土地上之房屋，以及不同式樣之房屋，均分爲不同之種類，但美國各市，尙未將此詳細分類辦法，見諸實行，故其成績如何，不得而知也。 再，現在美國各市所徵之不動產稅，雖係由產主付給；但房屋稅，或其他建築物稅，槪由房主付納後，於房租上加增若干，是房主不過一徵稅機關之代理人而已，而納稅之擔負人，實係房客也。再，工廠房屋，公寓房屋，店鋪房屋之納稅，亦非納稅者所擔負，其負擔者，槪爲顧客也。故此種不動產稅之徵收，大槪使房租或物價增高，與付稅者無與焉。 英國主要市稅，亦係徵自不動產，但納稅者，係租產之人，幷非產主。所徵之稅，係依租價而徵收者，徵稅之先，預有估稅員，向各租產者，調查其所租店鋪，或工廠，或宅屋，或公寓，或汽車間等之租價；卽房屋係產主所佔用，亦須依所佔之租價，各付房屋稅。其房屋稅之稅率，係每若干先令，付稅一鎊。稅單送至各家，憑單付稅。此種稅制，使凡佔用房屋者，均有納稅之責任，卽皆爲城市納稅人，如市政府稅率增高，各市民定可感覺也。至美國各市之徵稅法，因出稅者爲房主，各租房者對於稅率增加後之增加負擔，殊難感覺也。天津各租界及特別區，與上海租界，及前南北兩市，與現在之上海特別市之主要市稅，均爲不動產之房屋稅，徵自房客者，故凡有增多稅率時，各市民卽可覺其擔負之重，而羣起反對之。
廣州，杭州，南京三市之主要市稅，亦係不動產之房屋稅，但房主房客，各納半數，請分別說明於左： （1）廣州市之房屋稅：（見廣州市民國十三年市政例規章程彙編第五十五頁） 第二條 房捐警費，照租十分取一，主客各半；屋主所佔之半數，先由房客墊付，在租內扣除；自屋，照樑一條，收警捐二毫銀以大洋爲本位，現以銀毫加一五伸算。 （說明）前項房捐警費，經於中華民國十二年四月一日起，照原徵收之額，加五增收，仍分主客各半，以毫銀繳納。其租額在一元以上，或一元以下者，照此類推，所有從前加收一五大元水，槪從豁免。 （2）杭州市之房屋稅：（見杭州市住屋捐章程） 第一條 凡在本市區內居住者，不論租屋，或自屋自用，應均照本章程繳納捐款。 第二條 住屋捐，依租金數目，按月抽收百分之五，由房主房客各半分認，但月租在五元以下者免繳。 前項租金數目，應以租約租摺爲憑，由市政府命令稅捐徵收處，會同公安局，派員按戶調查編册，幷在租約租摺上加蓋戳記。 第四條 凡自屋自用者，應由市政府曁市參事會各派員會同到地查明該屋價値，及隣近相類之住屋租價，比率酌定租價數目，報吿市政府核定，依照第二條抽捐，其由典質而自用，以及租地造屋者，亦同。 （3）南京特別市之房屋稅：（見南京特別市南京市政週刊第十三期第三十頁及三十一頁） 第三條 房捐分鋪房捐，住房捐兩種： 鋪房捐，由鋪主直接繳納本局，掣取捐照。 住房捐，由本局派員逕往住戶徵收，塡給捐照。 第六條 凡自置自住，或自營業之房屋，幷無租價者，按照隣近房屋租金，作爲比例，由本局派員前往查核後估計之，或自行申報產價。鋪房，每月徵收千分之一，（卽每千元產價，每月徵收房捐一元。）住房，每月徵收二千分之一，（卽每千元產價，每月徵收房捐五角。）凡具有典押借貸性質，幷無行租之房屋，適用前項規定。 第十二條 凡爲營業之房客，均爲鋪房，應按其行租租額，抽收捐款百分之十。（卽每元抽捐一角。） 第十三條 鋪房捐款，歸房主房客各半負擔，由房客按月來局全數投納，房主應繳之數，准在行租內扣除。 第十四條 貧民小戶，自置或租賃之矮小鋪房，作小本營業，其行租在一元以下者，一律免捐，以示體恤。 第十五條 凡供營業以外之房屋，均爲住房，應按其行租租額，抽收捐款百分之五。（卽每元抽捐五分。） 第十六條 住房捐款，主客各半擔負，房主住在本宅者，由房主彙繳，房主不住本宅者，則由房客代繳，任行租內扣除。一屋之中，數戶同居，其門牌爲同一號數者，應合倂彙繳掣給一張捐照，以免繁瑣。 第十七條 矮小民房，門牌爲一個號數，月租共計在二元以下者，免徵房捐。 自以上論之，是英美及我國現在之房屋稅制度，槪分三種辦法：（一）房屋稅由房主付納；（二）房屋稅由房客付納；（三）房屋稅由房主房客各納半數。依此三種辦法論之，房主納稅法，旣易使房主於租價上加增房客之房租，又不易使市民感覺其擔負之輕重，固非甚善。卽房客納稅法，使無產業以血汗工作換來微少薪津維持房租者之房客，完全擔負房屋稅，亦非公允。惟有房主房客各納半數之房屋稅，使主客受市政府保護者，皆有相當之納稅義務，旣甚公允，又易使全市市民，皆能感覺其納稅負擔之輕重，至爲妥善。 總之，美國之普通財產稅，可以徵收；惟應免徵動產稅，再以他種市稅，（如營業稅，）補徵動產稅所未徵之部分；至不動產稅方面，應規定房屋稅，爲房主房客各任其半。此外，無房屋之土地，更應規定其稅率，較大於房屋稅，庶幾投機土地者，當可裹足不前，而市面之興盛，亦可因之有把握矣。
（三）營業稅與職業稅 歐洲各城市，尤以德法兩國之城市，向來徵收所謂營業稅。查德國普邦徵收此稅，係依各商業每年營業之確定的收入爲準，其稅率爲累進率，卽市政府與邦政府所營之商業，亦須納此商業稅。法國各市，徵此稅者，先將各種商業，分爲數種，再依各種商業之盈餘，各定不同之稅率，但不以實得之盈餘爲準，而以估計者爲定。譬如甲種爲專門職業，（如會計師，律師，醫師等；）乙種爲銀行，百貨大商店，轉運公司等；丙種爲工業組合。所有營業稅，幷不以實得之盈利爲標準，而以普通情形應得之盈利爲定。近來美國各市中，頗有於普通財產稅外，附徵營業及專門職業稅者，此種市稅，或以商業之大小爲定，或以公司所雇用職工之多少爲定，亦有以公司中設備爲準者。比如旅館，卽以旅館中房間之多寡爲標準。據云，美國之聖路易司市辛辛樂梯市納司安杰勒市及紐阿利恩市等，每年因此稅之徵收，而增加無量數之收入。但反對此種市稅者，頗不乏人，其理由，則以此稅之徵收，適足阻礙商業之發展。雖然，此稅不易走漏，徵收甚易，乃其特具之利益。愚意，此稅未嘗不可採用，但徵收時，對於不同性質之營業，應規定不同之稅率，其營奢侈品商業者，可規定稅率特高；對於日用必須品之商業，應規定稅率極微，因此種營業稅之納稅者，雖爲商人，但所付之稅，必於物價上加增之，是擔負稅者，則爲商店之顧客。日用物品爲貧富必需之品，如因徵稅而使物價增高，貧民不勝其苦；至奢侈品之購置者，槪爲富人，卽因多徵營業稅而使物價增高，富人幷不覺苦，實無妨也。我國廣州市，南京特別市及杭州市有所謂花筵捐者，此與營業稅之性質相等，幷係一種奢侈性質之營業稅，實亦一種至善之稅。愚意，此種市稅，如能擴而充之，規定凡奢侈品之營業，皆課此稅，則一方面，可以改正奢侈之風，一方面又可增加城市收入，實更較善。前上海南市亦有所謂營業稅者，包括茶館捐，猪業提捐，猪酒船幫捐等，除茶館捐，猪酒船幫捐，皆係奢侈捐性質外，其猪業捐，與一般貧民，最有關係，實不應規定稅率太重也。 美國近年來，有提議徵收售物稅（Salestax）者，其稅率爲出售物價之百分之一，由售主付納，轉加於售價之上。其提議此稅之目的，在改良前面所述之營業稅。據提議者所持之理由，槪以售物稅旣可使城市增得大宗收入，又可使稅收確實可靠，幷可使全體市民，皆付納之。况一人購物之多寡，實可代表其能力之大小，卽城市政府應辦事業之多少，槪可以商業之多少爲定。如城市中商業不旺，售物不多，稅收微少時，則市政府所須辦理之事業，亦卽甚少；其商業興盛，售物甚多，稅收豐裕時，其城市需辦事業，亦須甚多。但反對此稅者，以爲有時售主，幷不能將所納之稅，加入於售價，更有時，售主於所納之稅加增外，更加價特別高重，是非售主虧本，卽顧客付價過高也。况以同一稅率，徵此售物稅，則所費於日用所需之衣食住者，與所費於汽車珠玉之奢侈品者，均須付納相等之稅，是前者付稅人，未免太苦，而後者，又未免付稅太輕，殊非恤貧之道，故美國工黨，反對甚力，大約此稅不能見諸實行。愚意，此稅於貧民損多益少，不應採用。况營業與職業稅，旣已由歐美各市採用已久，且成績昭著，更不必另採此售物稅也。
（四）公用事業稅 凡公用事業，如電車，自來水，電話等，槪須佔用公共道路，是該各事業，受有公家之利益甚大，應捐助公家所需之經費。但查各國城市徵稅之方法，頗有出入：依各國城市舊日之徵稅方法，係依公司不動產而徵收，但此種方法，頗爲不善，一則因公用事業，如電車，電話等，常時經過二市以上，其所有不動產，亦卽經過二市以上，如此，則不易分開估價徵稅，卽分開徵稅，是與分估汽車之車輪，機器，及車身無異，其各自爲價，實屬甚微也。二則，如僅徵收公用事業之不動產稅，對於該事業之特許權價値，或不易見之動產價値，仍未能徵得相當之稅也。故現在竟有少數城市之公用事業稅，卽依各事業之價値而徵稅，換言之，卽依該事業之總値價而徵稅，凡該公司之收入，其特許權，其不動產，其資本，以及其他種種，均包在內。但此種徵稅方法，要以徵稅者，實能公正無私，不稍苟且者，方可徵得相當之稅；否則，徒使經手人從中漁利也。美國紐約市，則依公用事業公司之股本，每年徵收特許權稅，其他各州中，亦有依公用事業之工廠而徵稅者，亦有依其事業大小而徵稅者，——指電線，每若干里，徵稅若干，或鐵道，每若干里，徵稅若干，——但此兩種徵稅辦法，亦屬不善，因如此徵稅，使該各事業，不敢擴充其事業。此外，更有規定公司須於鐵道兩旁之道路，由公司鋪砌之；或市官員之電話，由公司代爲裝設之，不取分文；或市政府房屋內所需燈火，均由公司供給之者。但此種種辦法，均屬不善，因易使市政府當局與公司，因細小問題而生誤會也。 各國亦常有採用公用事業公司之總收入爲徵稅標準者，此種辦法，甚爲簡便，卽由公司每年依其總收入，納付市政府百分之幾之稅而已。（譬如千分之十五。）據各國硏究徵稅有經驗者云：此種徵稅法，旣然簡便，又可免去誤會，更無須估計其特許權，或工廠之價値，尤不須由市政府監督其收支，故頗有贊成之人。惟此種徵稅方法，非毫無弊病者；蓋某一公用事業公司之總收入，雖屬甚大，如用費太多，則實不能獲利；而另一公司之總收入，雖屬較少，但用費實少，反可獲利；如依公司總收入之多少，而爲徵稅之標準，則未必能與公司實獲之利之多少相合。其實一公司之納稅能力，要以其收入中，除去支出後，所餘之數爲定；故現在各國城市中，常有依淨收入而徵稅者，此種辦法，實較妥善。蓋公用事業之價値，槪以能獲淨利者爲準；而應捐助於公庫者，要在能於支出之外，更有額外餘利，非僅其總收入一方面而已。卽依淨收入辦法之原理言之，亦屬甚善。但原理雖善，往往實行甚難，蓋因淨收入之定義，極易說明，惟計算淨利之方法，頗不相同，故淨利之確定，甚非易易。查各公司對於淨收入之核算，各有不同之標凖，有於計算淨收入前，提出折舊費（Depreciation）甚多，亦有提出甚少者，故欲免除不平等起見，與免除漏稅起見，必須確定免除之項，而後方可決定一公司之淨收入也。是以各市對於確定免除之項，須規定一定章程，飭令各公司一律遵守之。 再，關於徵收公用事業之稅，其納稅者，固爲公用事業之公司，但負擔者，實爲購用電汽，煤汽，各種公用事業之市民，與裝用電話，或乘坐電車之市民；其公用事業之公司，不過市政府代理收稅者而已，故爲市民福利計，市政府徵收公用事業稅，不應徵收太重，應以徵收別種營業稅之稅率爲標準，（參看前節，）方爲適宜。
（五）所得稅 德國各市之重要市稅爲所得稅，此稅徵自市民之收入，其稅率，爲累進率，但每年收入在二百二十五元（美金）以下者，可以免稅。按德國城市之所得稅，係一種附加稅性質，附加於邦稅者：譬如一市捐助於州政府之所得稅，爲百萬元（美金，）而城市所需之所得稅，亦係百萬元，則城市所得稅之稅率，爲邦稅之稅率。有時大城市之所得稅，更可徵收較邦政府多收一倍至數倍者，但所徵之稅，較多於邦所收者，須得邦政府之許可。依德國各邦之稅率自百分之二·五至百分之四不等：凡收入在二百二十五元者，其稅率爲百分之二·五，逐漸增加，至收入至二十五萬元時，則稅率爲百分之四。雖然，各城市之稅率，除特別情形外，槪與邦政府相等耳。 按所得稅之理論，係依各人事業與財產之收入而徵稅，是各人納稅能力之大小，可以確定，似爲最良之稅。而在德國各市，行此稅後，又有優良之成績，似更應爲他國城市所採用。但詳細硏究之，實不盡然：蓋現在各城市人民之收入，大都來自不易見之動產；美國各市之普通財產稅，旣因不易見之動產而生種種之困難，是自不易見之動產之收入中，徵收所得稅，困難更多；是徵收所得稅時，其不公允與漏稅情形，必難逃免。至德國各市，因警察行政，辦理甚善，又有市民財產註册辦法，故市民之財產，不論爲不動產，或爲動產，不論爲易見之動產，或爲不易見之動產，均不能任便朦混，不往註册，故各種產業之收入，易於調查，所得稅自不能逃漏也。况德國人民，大都誠實不僞，對於納稅，又知義不應辭；故凡有不動產，或動產，以及其他事業之收入，均無不具實陳報，故所得稅，在德國各城市，實行之後，幷無弊病也。至他國城市能否採用所得稅，要以各國警察行政能否改善，市民財產註册方法，能否嚴密爲定。但在此民治勢力日張之時，恐德國警察行政，與嚴密註册市民財產辦法，難於採用，故所得稅之徵收，不能有利無弊也。
（六）土地差增稅 德國柏林市土地改良促進會，曾提議所謂土地差增稅，其所持之理由，與中山先生之平均地權之理由相同：卽指一市土地，因市政之改善而增價者，應將土地所增之價，由市政府徵收地稅若干，以充全市公共建設之用，不使市民不勞而盡獲其利益也。當一八九八年，德國租借我國靑島時，卽將土地改良促進會所提議者，見諸實行；若干年後，靑島收入日增，一切城市事業之經費，竟不聞有乏款之虞。因靑島實行此稅之良好成績，德國各市，亦卽逐漸徵收此稅，而結果皆甚優良，故徵收此稅之城市，亦日見增加矣。此時歐洲其他各國之城市，及美國各城市，多皆徵收此稅，但各國所徵之土地差增稅，與中山先生所主張者，稍有出入：譬如德國咈蘭法梯市之稅率，至多爲百分之二十五，德國在靑島前日之稅率，至多亦祗爲百分之三十三，至中山先生所提議者，似擬將所增之地價，完全由政府徵收地稅，以充公益之用。愚意此稅，實可由城市徵收，因私人土地，旣因舉辦市政而增價，其功不在地主而在政府，故政府應徵收此稅，以分其利，不應由地主獨自得之。但關於稅率，似有硏究之價値，愚於「上海特別市土地政策之硏究」文中，主張如下：（一）凡土地之增價，在百分之十以下者，免徵土地差增稅，其在百分之十，及滿百分之十者，依累進法，徵收土地差增稅。（二）凡未起造房屋之土地，其稅率定爲自百分之五至百分之二十五，凡已起造房屋之土地，其稅率，定爲自百分之一至百分之十五。（見東方雜誌第二十四卷第十四號）按上述兩種主張，含有兩種義意：（一）對於土地增價百分之十以下者，不徵差增稅，是對於得有微少利益之地主，准許各自享受其利益，以示體恤市民之意。（二）對於未造房屋之土地，規定稅率，較多於已造房屋之土地，是促市民多建房屋以興市面也。再此種土地差增稅，每隔多年，方可徵收一次，與年年徵收之普通地稅（或名不動產稅，）不可同日而語也。
（七）特別估稅 上面各種市稅，槪依能力說而定徵稅之標準，其負擔此稅者，希望爲全市之市民，幷希望所得之收入，爲數最大。但賦稅舊學說的利益說，現在雖不能承認爲徵收普通市稅之標準，惟關於公共建築之籌款，此說仍有採用者，此點早已於前面說明。查公共建築之舉辦，如道路公園之建築，其附近之地產，大增價値，歐美各市，因建築此項工程，常有依增價後所得之利益，而徵收所謂特別估稅者。按特別估稅之義意，卽依附近土地所增之價，估計其利益之多寡，而徵收其特別估稅是也。夫道路溝渠公園之建築，附近私人產業之價値，因之增高，此種私人產業，旣因公家建築而受利益，自應依其所得利益之多寡，分別納稅，以充公家建築之費用，美國各城市採用此稅者極多，歐洲各城市，亦有採用者。 按徵收特別估稅之標準，旣以私人地產，因公共營造物建築，或改良後所獲利益之多寡爲定，則私人應付之特別估稅，自不能過於私人產業所獲利益以外。但所有附近公共營造之產業，如均能依其所獲之利益，各付特別估稅，則所有建築物之費用，槪可無憂無慮。雖然，公共營造物，種類頗多，不能一槪而論。譬如公園於人口繁衆之住宅區地方建築之，則附近地產之價値，必然增高，其所獲之利亦多，而特別估稅之收入卽甚大；反之，如市內之陰溝，雖工程甚爲廣大，但附近地產之價値，或不能增加甚大，因之特別估稅之收入，亦難甚多。依美國各城市之經驗，頗不一律，有城市之街道建築費，完全出自附近地產之特別估稅者亦有城市於徵收特別佔稅之外，因不足甚大，須自普通稅收中供給者，此因各州州憲或各市市公約限制之不同也。 上節所述，乃係街道之舖砌，其費用亦係建築之費用，自應由附近得其利者擔負之。但街道之修補，究應由普通稅款之收入充之，抑應由特別估稅之收入充之乎？查街道之修補，對於附近地產之價値，不能增高，似不應向附近地主，徵收特別估稅，以充其費用；卽街道完全修補之，亦不應向附近地主徵收特別估稅，因街道之破壞，係全市市民往來所用，故應由全市市民擔負其費用。但街道之改建，如所用之材料，較前爲良，比如自煤炭路改修白油厚路，其附近地產之價値，實可增加，各地主旣因之而能獲利，自應依其獲利之多寡，而徵其特別估稅，以其收入，而充街道之改建費。不獨街道之建築與修補，應如此分別徵收特別估稅，卽其他一切公共建築之初建與修補，亦應依上述辦法，分別而定徵收特別估稅之標準。換言之，卽於建築物之初建費用，應徵收特別估稅以充之，至以後之修補費用，則應徵收普通市稅以充之。 再城市徵收特別估稅之權，槪有一種限制，但限制過嚴，亦屬非善，總以私人產業實得之利益爲準，其他之限制卽所不需。但美國各城市之徵收估稅，常有別種之限制：譬如各城市之法律，常有限制特別估稅，祇能於最近公共建築物之兩旁徵收者，其實稍遠之產業，因公共建築物之建築，往往亦能獲利甚大：譬如公園之建築，其遠近私人之產業價値，往往皆能增加甚多；卽街道之建築，非僅最近之地產價値大增，卽過最近之兩旁地產，往往亦因之而增價，是以不獨最近之私人產業，應納特別估稅，卽稍遠者，亦應依其所獲利益之多寡，而納相當之特別估稅也。按此種特別估稅，於城市建築公共建築物之費用，旣可補助甚多，而納付者又因受其利益，樂於輸將，是一公允之市稅，我國各市，實可採用也。
（八）其他雜稅 除上述各種市稅外，歐美各城市，更有徵收特別捐稅者，其種類甚多：法國各城市，有徵收所謂門窗稅者，係規定每門窗付稅若干。更有少數法國城市，以巴黎市爲最著，徵收入市之物品稅；（農產品，火油等等。）又有德國城市，向各市民徵收溝渠稅者；復有多數德國城市，對於某種支出，亦徵收特別支出稅，幷對於某某特別奢侈品等，徵收消費稅；亦有先依不動產價値，徵收不動產稅，更依租用不動產之租價，另徵別稅者。美國有數城市，更徵收所謂人頭稅者，凡每成年之男子，每年須付一二元之人頭稅；但人頭稅之收入，爲數極微，而收徵之手續費，往往甚多，故徵收此稅之城市，實在得不償失也。 城市政府之收入中，每年亦有所謂規費照費，罰款等，但徵收此種捐費之目的，非爲求得收入，但在監督而已。因此之故，城市之規費等費率，槪屬甚低；至對於售賣致醉酒料之牌照，特別徵收重費者，乃爲寓禁於徵之意，係屬例外。美國有少數城市，向來每年自酒料照費中取得之收入甚大；但現在因禁酒法律關係，此種收入，已不可得矣。至歐洲各城市，則照舊徵收此種照費也。歐美各城市，亦徵收戲館照費，影戲照費，彈球房照費，公用汽車房照費，公用汽車照費，典當照費等；更有對於在人行道上建築私人臨時帳屋，或於大路上設置廣吿者，皆徵收照費。我國及日本對於汽車，黃包車等，均收照費，卽對於水上之船隻，亦徵收照費也。
（九）我國城市應採用之市稅 前面所述各種市稅，各有利弊，已經討論詳明；然則我國城市，究應採用何種市稅乎？可分別說明於下： （甲）我國各市，已辦市政者，槪採用一種房屋稅，與英國各市之房屋稅相似；但各處所取之名，頗多出入，有名房警捐者，如廣州市之房屋稅是；有名總捐者，如以前上寶縣閘北市與現在上海特別市之房屋稅是；有名公益捐者，如以前上海南市之房屋稅是。各市所取之名雖異，其爲房屋稅則實同也。查英國之房屋稅，採用甚久，幷無如何之弊病；我國各市，亦採用多時，幷無弊病，故我國其他各市，皆可採用之惟英國各市，與以前上寶縣閘北市及上海南市等，徵收此稅時，槪徵自房客者，廣州杭州及南京特別市，則向房東房客，各徵半數。愚意，今後我國各城市，除向房客徵收此稅外，房東亦應飭令繳納之：其理由早在前面說明，恕不再贅。再不動產之宅地，亦可徵稅，但爲促進市面之興盛計，對於此種無房屋之宅地，應規定稅率較高於房屋稅，使私人不能將應造房屋之宅地，不造房屋；至私人之動產，槪須免稅也。 （乙）歐美所實行之營業稅，我國亦可採用；但營業稅之徵收，應依不同性質之營業，或職業，規定不同之稅率，其有奢侈性質者，可規定稅率甚高，其爲日用必需品者，應規定稅率甚低。 （丙）公用事業之徵稅，亦以公司受得公家利益之故，徵收此稅，自屬有理。惟對於徵稅標準，不可不愼選擇之。按徵收此稅最普通之標凖，一爲淨收入，一爲總收入，而二者中要以淨收入爲較良之標凖；但對於計算各公司淨收入之辦法，務能規定一律，方可免去漏稅之弊。 （丁）土地差增稅之徵收，所以使私人產業，因公共事業發達而增價者，皆能依其增價之多寡，而分一部分利益，以助公家。我國各市，亦可採用；但徵收此稅，須每十年，徵收一次，幷須於地價增至百分之十時徵收之，其未及百分之十者，則應免徵。 （戊）特別估稅之徵收，旣可補助公共建築之費用，又依利益之多寡爲標準，自可由我國各市採用之。 （己）德國各市最通行之所得稅，因城市中不易見之動產甚多，其收入不易徵稅；故我國各市，可以不徵所得稅。再數月前，南京財政會議，曾有所得稅由國家徵收之決定，是此稅更不能由城市徵收之。 （庚）其他各種規則稅，照費等，我國各市，早經徵收，自可接續徵收之。至所謂人頭稅，門窗稅，入市稅，溝渠稅等，皆可不徵也。 二 市產與市營事業之收入 各國城市第二種收入，係來自市產與市營事業之收入；而二者之中，尤以市營事業之收入，爲更重要。德英各城市對於市營事業之收入，倚賴特多，蓋英德各城市，因直接賦稅，負擔過重，無法接續增加，而市行政日有擴充與改良，又不能不多籌款項以應付之，故不得不對於市營事業，日行擴充。查現在英國各大城市，不獨對於公用事業，接續由市辦理；卽對於公用事業所需之零件，亦幷製造出售之。按公用事業之目的，在爲公共謀福利，今竟一易而作市政府謀增收入之計，恐非甚善；蓋市政府之目的，旣在謀利，則其對於公用事業，一方面恐不能盡量改良，另一方面，又恐對於價格，須規定甚高，如此，則與私人所經營者，實無區別。且私人經營公用事業，如價目太高，事業腐敗，尙有市政府可以監督之；如由市政府自行舉辦，則監督之人，旣付缺如，其公用事業之辦理，恐難盡如民願也。至城市製造關於公用事業之附件，如其目的在於利便市民，尙無不可；若其用意，在於謀利，恐弊病與上述辦理公用事業之弊無異。若城市爲謀增收入計，竟對於其他商業，與公共福利無關者，亦收爲市辦，則未免太過，不能贊許也。况營業辦理妥善，固可爲市庫增加收入，倘辦理不善，難逃虧本之虞，而城市之財政，豈不大受影響乎？故城市經營事業，應以與公共有關係者爲凖，不可任意擴充，方不致發生種種之危險。上海工部局，自辦電汽事業，對於電汽事業有關之附件，亦倂經營之，但對其他與公共無關係之事業，幷未辦理，是無危險也。再公用事業之舉辦，不得以謀利爲目的，應以謀公共福利爲標準，則亦無危險矣。 市營公用事業之外，其能取得收入者，爲有生產力之不動產。查美國城市，自此種市產取得之收入極微，因美國法律，不許城市於所需之土地外，隨意多收土地之故。至歐洲各城市，於所需之土地外，可以隨意多收土地，故各城市自土地上所得之收入甚多，此種情形，尤以德國各城市爲最。查歐洲各市多收土地之政策，不僅爲財政問題，實與社會問題，大有影響：蓋城市如能多收土地，則對於城市之發展上，可以隨意計劃之，依計劃實行之；對於市內各區土地，亦可依科學方法，隨意分爲適當之區域；對於市內一切房屋，可以督率改良；對於城市設計的社會各問題，亦可大加硏究，任便解決，不受投機土地之私人，從中阻礙一切也。再多收土地，於一市財政上，亦有甚大之利益；蓋以低價購置不動產甚多，而以日趨增加租價與售價的不動產，或租或售於市民，是可爲一市取得不動產增價之利，使私人不致不勞而獲其利也。我國城市，關於收用土地，大槪亦不能如歐洲各國城市之自由；其實我國各市，對於多收土地之利益，能明白者，實不多見。要之我國各市，如欲對於城市設計中各種社會問題，可以自由解決，不致受私人之投機土地者從中阻止之，幷欲於土地上，取得種種之收入，以助市財政之不足，實宜多購土地也。
三 政府補助金 城市第三種收入，爲政府補助金。歐洲各城市之收入，得之於政府補助金者，爲數甚大；美國各市所得之政府補助金，則比較甚少。查德國各邦，每年補助城市之經費，在城市總收入中，約佔五分之；一英國各市之政府補助金，亦有城市總收入之六分之；一美國各市，可說幷無政府補助金，卽有補助金，其數目亦屬極微，幷祇係學校補助費而已。日本城市，得國家之補助金，爲數甚大。我國各市，自前淸興辦市政後，無論中央或各省政府，因連年戰爭，財政拮据，均未聞有補助城市經費者，但自國民政府克復江南各省後，旣促各大市卽時興辦市政，復竭力補助市政經費之不足，蓋知城市之建設，不容或緩也。茲略述上海南京兩特別市，與杭州市所得之政府補助費，列表於左： （一）上海特別市之警察服裝費，係由江蘇財政廳月助銀三萬二千七百五十三元四角。 （二）南京特別市每月得江蘇省政府補助金十五萬元，又月得江蘇酒捐項下之補助金三十萬元。（見南京市政府公報九月出版之第一期第四頁） （三）杭州市月得浙江省政府之補助警察費三萬零五百元，補助工務費一萬零五百五十元，補助貧民工廠費二千八百五十元，補助傳染病院費一千二百元，又杭縣之補助教育費三千三百元。（杭州市政府支出槪數） 查城市所辦之事業，旣有與城市關係甚大者，復有與全國或全邦亦多直接影響者，是政府補助城市政費，頗有充分之理由。譬如一市之警察行政，不獨執行一市之法令，幷亦執行國家或邦政府之法律，旣然如此，中央或邦政府，何得不分擔警察行政之費用？再如一市之教育行政，公共衞生行政等，旣與全市關係甚大，又與全國或全邦關係甚深，所有市政府之教育行政法律，與衞生行政法律，半爲市立法機關所通過者，半爲中央或邦立法機關所通過者，故應由市與中央或邦政府分任其費用，是中央或邦政府補助城市之經費，實有充分之理由也。 但城市所舉辦之事業，旣有與全國或全邦有關係者，又有中央或邦政府補助其經費，爲使一國或一邦之行政統一計，政府應有監督城市之權。但所難者，卽不知中央或邦政府之監督城市，究應達到如何程度？按城市行政之性質，如係市與中央或邦互有關係者，則中央或邦政府之干預權，應與城市相等；但所難者，卽如何合力執行其權耳。按德法各城市之公共衞生行政，教育行政，及警察行政等，中央或邦政府，槪有決定其辦法之權，尤以警察行政，槪認爲中央或邦政府之行政，其劃歸市政府代辦者，全以較爲便利也。英國各市之衞生行政，與教育行政，英國中央政府，監督極嚴，其於救貧行政，中央之監督，尤爲嚴厲，槪皆有政府行政官署，直接監察之。此種監督制度，美國各市，槪不贊成，恐不能於美國見諸實行；至能於我國實行與否，要視國民政府今後之政策爲定，不可預料。其實監督太嚴，城市恐失自由，於該各行政之進行，亦多妨礙也。英國對於城市之警察行政，亦有一種監督方法，其法卽中央政府，對於市政府所辦之警察行政，如達於中央政府所規定之最低限度時，中央政府，卽補助城市警察經費若干。如此監督方法，旣可免去中央干涉市政府警察行政太甚，同時對於市政府之辦理市警察，又有相當之限制，此種監督方法，實一折中辦法，似甚適宜。我國中央政府，對於城市辦理全國，或全省之行政時，實可採用此種監督制度也。 （未完）
董修甲: 市財政問題: 东方杂志 1928卷期: 25卷 10期页码: 11-24
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