我國朝野上下。明於地方自治之利益者。固不乏人。而昧於自治二字之意義者。亦復不少。不佞不揣淺陋。特就自治之意義。爲我國民區分溯源而解釋之。 第一、自治及他治。自治有廣狹二義。廣義之自治者。人民依自己之意思。爲治自己之制度。對於他治之治法也。他治者。不問被治者之意思如何。惟以主治者一人之心思。所定治人之制度也。廣義之自治惟行於英美二國。由理想之自治而施行於實際。爲英人最美之名譽。更由此而發達而開展。爲國民固有之特性。是爲美人最美之名譽。聞英美學者之說。謂自治非必爲反對政府之政務。亦即爲通常政務之一種。無論其爲立法行政司法。凡人民參與國家之政務時。皆可謂自治。故不僅英美之國會。可共稱爲自治之機關。即英國之内閣美國大統領之政府。亦得爲自治機關。以英國之國務大臣。由國會選出。保其資望與信用。而美國之大統領亦由人民之選舉體公選而出。其他如陪審官之參與裁判事務。及治安裁判官之掌警察事務。皆無非自治。而自治之範圍。且不僅參與國家之政務。凡民間各種會社。苟爲共同之集合體。皆得以社員自由之意見制定社則。自行管理其利益。而爲國家所承認爲公社者。其目的無論以傳教。或救恤。或文學。或爲殖產興業。皆得稱爲自治據此說觀之。則廣義之自治。可區別爲三種。（甲）中央自治中央自治者。即國家之自治也。蓋於他治。以君主一人或貴族數人之意思。得專行立法行政一切之政務人民絲毫不得參與。而在自治。人民不僅得選舉議員參與立法。並得掌握行政。此如美國人民得監督由人民選出之大統領之行政。英國人民得運用由國會選出之內閣大臣之行政權是也。（乙）地方自治地方自治者。大者卽府縣之自治。小者即町村之自治。可區爲二類皆出同居住於一定地方内之人民。因共同利害關係所生之治法也。故搆成地方之自治體。必有三要素。即於事實上必要有一定之管轄地。與羣居之住民。於法律上付與以自主權。（丙）會社自治。如團體會社組合協會等。苟爲共同團體。而國家所認爲公社者。皆爲自治體凡團體會社與組合協會等。非如町村有一定之管轄地。又非有因人民之羣居。擔彺所生一切行政事務之全體。各社得自由適從其所立之目的。故團體會社協會等之人員。不可如町村人民加入後有必不可不爲之義務惟有任其適意而已且團體會社協會與組合等。未必皆有自治體之性質。今試以私立鐵道會社。與私立學校私立保險會社論之國家對於此種事業。有二種之處置。其一國家對於人民所私營者。全然放任。不加干涉。其事業純然爲私業之性質。惟就警察一端。受官廳之監督而已。其二國家以其協會及組合等。認定爲公社。自此認定後。其協會組合爲自治體。而享有公權利及公義務。且受國家之監督。就此點論之與其他各種之自治體無異。如上所廣義自治之性質及範圍此自治惟專行於英美二國。其他歐洲大陸之國。雖有傚之者。亦未見有如英美二國之完善。例如法國雖有形式上自治之名而無其實。皆世人所深知也。歐洲某學者曰。今歐洲大陸。皆欲行英美之自治制度。而不可得。以大陸諸邦。乏如英國豪族之人士。國民自由之精神。又未能如美國之發達。此自治制在英國爲豪族行之。在美國由平民行之。爲二國自治制各異之點。以大陸諸邦之國家。且不能倣傚。而吾國更無論矣。 第二自治及官治。凡行政可區別爲國家行政與社會行政二種。社會行政。爲狹義之自治。國家行政。卽屬於中央政府之所掌握。故名官治。官治者。行政權之首長。得自由處分。專任官吏以施行其國權之制度。言官治之缺點。其一行政之機關。非名譽官吏。而必專任官吏。其二其官吏惟爲行政首長之手足。奉其命令指揮以爲運動。非如自治制得於一定之制限內爲獨立之活動。故常言官治之行政官吏。卽爲行政首長之代理人。以其所爲與行政首長無異也。凡國政無論爲君主政體。民主政體。國家之行政。皆稱之爲官治。故在民主政體之國家。對國家之行政言。則爲自治及他治。對社會之行政言。則爲自治及官治。何謂狹義之自治。卽對官治而言自治。由廣義之自治中。除去國家自治之謂也。約言之。則爲地方自治與會社自治。此自治制創行於德意志國。其所謂自治者。非政府得爲自由處分直接使其官署執行政□而於一定之制限内使獨立之共同團體執行之。政府不過爲其監督而已。日本之自治制亦模倣德意志而成。欲知自治之性質如何。則不得不比較官治與自治之本性。試舉其差異之點如下。官治。卽國家之行政。（一）官治以國家爲行政之主體。（二）官治專注重國家全體之保護發達（三）官治有擴張國權之趨向。（四）官治注重施行之法律命令。自治卽社會之行政。（一）自治以社會人民爲行政之主體。（二）自治以發達社會各箇人之自由進化爲目的。（三）自治有擴張民權之趨向。（四）自治乃應用社會進化自然之原則。官治自治之本性。其各異旣如此。一國之政治家。不可不審查其國之政體。與人民之貧富。及智議開化之程度。社會之形狀。參酌當時之人情風俗。及古來之沿革。而定一因時制宜之制。官治自治。皆不可偏廢。若權衡不得其當。則偏於自治。未免於國家有不統一之盧。偏於官治。則妨害社會人民天賦自由之發達。釀成專制之弊害故不可不斟酌於國家與社會之間。以定一適宜之地方自治制。 第三地方自治。何爲地方自治。地方自治者。以一府縣或一町村之名譽官吏。從國法受政府之監督。以其地方稅辦理其自己地方之政治之制度也。故地方自治。必有三要仵。方能成立（一）府縣或町村之行政機關必由名譽職組織成之。（二）從國法以受政府之監督。（三）以其地方稅辦理其自己地方之政治。從其第一之要素言之。名譽職以自己所營職業之餘暇。使與聞地方政務。與爲專務之官吏。其性質自異。名譽職雖多屬無俸給者。亦未必盡然。惟不受由國庫支出俸給。其地方自治之行政機關。然亦未必悉爲名譽職。但於下列三項中。能適合其一項者。皆得謂自治之行政機關。（甲）由官選任之名譽職而成者。例如英國之治安裁判官。由中央政府之任命。爲名譽職。擔任警察事務。瑞士之治安裁判官。亦由中央政府任命。爲名譽職。爲和解訴訟之事。日本之市長。由市會選舉。再經勅任。爲有給職。町村長由町村會公選。爲名譽職。亦有爲有給職者。（乙）由官選任之專任官吏與人民選舉之代理名譽職結合而成者。例如普魯士之州參事會。由官等行政官一名與名譽職五名結合而成。又如郡長得兼爲郡參事會長是。（丙）行政之機關。純以人民選舉之代理名譽職組織而成者。例如英法之町村行政機關。無論何國。行完全之地方自治者。惟有町村。以町村純然以其民選之公吏。爲其組合內之行政。若其上之郡縣。則有專任官吏之參加。非完全之地方自治。且以上三者之自治行政。須視其國之政體習慣沿革而定。故有各異之處。不能執一以行之。從其第二之要素言之。地方自治。必受政府之監督。爲其緊要之條件。否則地方自治。將與封建制度聯邦制度無所區別。夫地方自治體。不可不遵守國家之法律命令。以行其地方之政務。而又行其法律命令所與以自治之政務。故不可不受政府之監督。以期由政府所委託之官治事務。得以迅速舉行也。國家爲政權之重心。行政之根本。故國家之於地方自治體。猶如腦爲神經中樞。五官之與外物相接觸。雖不待腦之知覺。而自依吾人神經中樞之作用爲動作。常受腦之命令監督。以保一身之安全。而不可須臾離者也。地方自治體亦然。在法律之範圍內。雖得自由行其地方之政務。然不可不守國家之命令。受政府之監督。故地方自治。於一方在使人民發達共同自由之進化爲目的。爲社會的要素。於他一方使奉法律命令受監督。爲國家的要素使社會之私事。與國家之政事相結合。而人民旣享自由行政權利。亦不得不負國家之公義務。此自治機關所以居於社會與國家之間。而爲一調和最重要之機關也。從其第三之要素言之。以地方稅辦理自己地方之行政事務。其事務大槪區別爲三種。（甲）當然屬自治團體之事務。如府縣町村之道路橋梁路燈自來水灌漑等類。（乙）因法律命令所與之事務。如地方行政警察教育衞生救貧消防隊等類。（丙）由國家委託之官治事務。如徵兵代收國稅司法警察及監獄等類。於此事務中。又得分爲固有事務與委任事務及必要事務與隨意事務。學說紛。歧不復枚舉。大致屬於自治團體有直接利益者。如土水道路衞生勸業救貧等。爲固有事務。其他如教育警察財產司法等。關於國家全體利害者。爲委任事務。至必要事務。爲法律命令所指定。而地方團體所必不可不行者。若隨意事務。法律命令無直接之指定。可任地方團體有酌量之自由者。至外交軍事。則全屬國家之範圍。與地方自治團體不相涉歐洲。各國有以之屬於國會者。爲監督之性質。與自治無關也第四地方自治與國政之關係。地方自治。與國家自治之行政關係無異。地方自治團體自處理其一定之事務。爲達其生存之目的。由人民之方面觀之。與人民自己之利益。有直接關係。與國家全般之利害。無直接關係。然由國家方面觀之。則國家全般之行政。皆由地方團體而發達。於國家行政之圓滿周到。實有密切之關係。故完全自治之國家。其地方自治。無有不發達者。否則不得稱爲文明自治國。且人民又得藉此厯練政務。先由其住居之町村。使參與公共事務。自此而郡而府縣。由簡易而複雜。更進而參 國家之政法。以爲全國之自治。 第五行地方自治必要之準備。無論何國。旣設立地方自治之機關。不可不爲準備。使擔任地方之政務。其人民必具之要件有三。（一）須領會其職權内之事務。不可無知識學力以處理之。（二）爲保持公衆之安甯幸福。不可不盡一己之公共心。（三）必要一家之生計無憂。以餘暇與聞公務。約言之。則爲知識爲公共心爲餘暇。有此三者。然後可得爲地方自治之機關。雖然無論何種民族之國民。欲具備此三者於歐美各國中。亦僅居少數。遑言吾國。故地方自治不得全認爲民主政體之制度甯認爲貴族政體之制度。其艱難複雜之間題以少數之有學識公共心者治理之。其他瑣細之事務。不必要有高尙之理想者。可委諸一般之國民助理之。如是則地方自治方能。普。及。而國民教育亦可完全第六因地方自治所生之利益旣廣行地方自治後。其所生之利益。不勝枚舉。今舉其最要者。約有八端（一）能自知其地之需要。急起而爲之謀以應之。知其地之利害者。莫若住居其地之人民。於其地之利害關係最切。就其利害改良畫策。亦最爲細密。非他人所能及。（二）留意地方之有才識者。以增殖地方之富源。蓋地方政務。歸其自治。則有才識者皆得就其地方盡力布置。起各種事業。以增殖地方之富源。（三）不蒙中央政府之惡政。而得保全其幸福。設使中央政治。流於貪暴。可依自治之結合力以抵禦之。而防止其侵掠。故中央政府無所施其殘暴之手段。（四）得使人民練習政治。舉各地之政務。任其自治。使人民與政務親接。可使。知政治爲何物以增長人民之權利心。（五）節省政費。以本地方之人民。任本地方之政務。則費用自減。且多無給之名譽職。任公共之事務。其節省更不待言。（六）調和官民之利益。蓋官治因官民之利害感情各異。不免有因離隔而生衝突之弊。自治則治者與被治者爲一體爲同種。利害感覺相同。可決無此弊。（七）促社會及各箇人自由之發達進化。必各箇人之自由發達。而後社會有進化。社會進化。而國家機關之組織。乃能完全。無專制及不治之弊。（八）養成人民之公共心。人民惟知各箇人之利益而無公共心。則各欲自保其利益。必置公共之政務於不問。故先使從事地方公共政務。使知公共之利益保全而後各箇人。之利益可以保全。進而參與國政。亦不至視國家之利益與人民之利益爲二物。此地方自治所以大有益於國家也。
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题名1: 解釋地方自治之意義及分類(節錄丁未八月十三日中外日報)
栏目: 內務
文献来源: 东方杂志
出版时间: 1908
卷期: 4卷 12期
页码: 528-537
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