香港：城市精细化管理的六大精髓

来源：崂山区城市管理行政执法局 发布日期：2012年09月17日

　　香港用30年左右的时间，成功治理了一系列随城市发展而衍生的管理问题，被认为是世界城市管理较为先进的地区之一。香港城市管理充满了辩证法：看似对立矛盾的各种管理要素构成了一种难得的平衡协调关系，使香港城市管理进入了较理想的境界。本文要探讨的是：是什么内在机理使香港城市管理散发出辩证法的睿智？
　　一、“大”与“小”的均衡组合
　　“大”指的是城市管理的全局、整体、系统，其载体是城市规划；“小”指的是城市管理的局部、单位、要素，其载体是城市的细节。“大”与“小”是一对矛盾，城市管理者既要注意它们之间的界限,又要注意它们的密切联系。
　　不谋全局者，不足以谋一域。从这个角度看，离开了“大”，“小”也就不存在。香港特区政府在城市管理中，把“小”放在“大”之中来把握。20世纪60年代后期至70年代初，香港城市道路管理混乱，车辆严重堵塞，交通事故频繁，曾被形容为“死城”。其症结是城市管理者把“小”等同于甚至凌驾于“大”之上，把思维局限于空间上的一点，时间上的一刻，孤立地看城市管理中星星点点的事情，而忽视了各个局部、各个事件、各个要素之间的联系。
　　一方面，香港政府树立了规划先行的理念。香港城市规划种类繁多，既有涉及全港的发展策略，例如现正在制定的《香港2030：规划远景与策略》，也有较为具体的次区域发展策略和指引，还有地区层面的详细土地用途图则。2002年法定图则有105张,涵盖全港约一半的土地。{1}
　　另一方面，“细微之处见精神”，细节决定城市管理的成败。香港城市管理的精细之处随处可见，比如，每年香港的道路挖掘工程就有6万项之多。但是,在如此高频率道路施工中,却能做到少扰民,少污染。其中的奥妙就在于政府部门细致的监督管理。合约期间，路政署对承建商的监管工作展开多达七个方面的检查,如果承建商在合约工程中的表现不符合要求，这一情况将会在年度报告中予以反映,并可能影响相关承建商日后承投政府工程合约的资格。{2}为妥善统筹破挖工程管理，路政署成立了由运输署、警务处交通部及各公用事业机构组成的道路挖掘统筹委员会，每月一次会议,根据道路等级的主次等不同情况商讨各项详细作业计划，以此从整体上减少因各自为政而造成的不必要的重复破挖，或延误工期等不良影响。
　　这就要求每一位管理人员都立足于本职工作,把目光放在细节上，将管理的触角向小街巷延伸，做到管理上精雕细刻、服务上精耕细作、技术上精益求精、花费上精打细算。
　　二、人与制度的均衡组合
　　管理中人重要还是制度重要？香港的经验表明：人和制度同等重要，缺一不可。
　　作为管理者，对自己的工作首先要尽心、精心。精细化管理的背后是一种对事业的执着追求，是一种“没有最好、只有更好”的工作态度。香港公务员为纳税人管理和服务的意识特别强烈,他们自觉地认为自己的薪水都是纳税人给予的，这是他们对工作勤奋敬业的思想内核。敬业精神在管理中得到全面的体现，例如，路政署、渠务署、环保署等部门都设有24小时有人值班的投诉电话，接到电话或信件投诉后，会在10个工作日内将整改结果回复投诉者；在道路堵塞时，警察会很快出现。
　　其次，管理者还要会管理，要有较高的业务素质。例如城管部门是政府的行政管理部门，又是市政设施建设和维护的专业部门，因而决定了它的管理人员和专业技术人员必须具有很强的专业性。为提高管理队伍的素质，香港政府专设市政总署训练学院，该训练学院下设四个训练系，专为城市管理人员提供范围广泛的训练课程。
　　制度是城市精细化管理的保障。精细化管理的精髓在于管理的细化、标准化。每一种管理行为,如何做,何时做,做到什么程度,都要在制度上做出明确规定,不可以有任何疏漏。具体来说，一是制定精细化的标准；二是细化管理流程和工作目标，使流程中每个岗位固定、责任固定,以实现岗位、程序间的相互制约；把每一个单元工作目标分解落实到岗位、员工身上,真正做到全面具体、定性定量、职责明确、横向到边,纵向到底,不留死角。
　　香港是以法治市的典范，法律法规覆盖了城市管理的方方面面。如对街道清洁有“六无”和“五净”的标准要求：无堆积物、无果皮纸屑、无烟头、无砖瓦土石、无污泥积水、无痰涕，路面净、路边道牙净、沙井口净、果皮箱净、绿化树缘周围净。同样，对公务员的规范要求也很严。有关香港公务员管理规范的资料有六大本，近1米高。其中既有大的规定，如下级向上级汇报工作时必须提出建议和理由，并迅速执行上级指令；也有细节要求，如在办公室内,禁止玩电脑游戏，甚至禁止发送私人邮件，中午则严禁饮酒等。
　　这样，就构成了人与制度之间相互作用的方式：制度为城市管理提供了一个相对稳定的支撑框架，让人在其中规范地活动。另一方面，人能制定质量较高的制度，并较好地执行这些制度，形成了一个有利于人和制度双赢的良性循环。
　　三、短效与长效的均衡组合
　　城市管理的效果分短效和长效。城市管理者要看到短效，因为短效表明某个时间段里城市管理的难题得到了解决，然而，短效毕竟是治标，管理者稍有松懈，就会陷入重复或低水平管理的状态。因此，城市管理者应把视野放在城市管理的长效上。
　　香港通过一系列公众参与计划、各区的社区参与活动及为特定组别而推行的计划，以达到城市管理短效的目标。 如自1972年以来, 香港每年都要搞一次清洁香港运动， 2000年年底开展为期三年的全新的“清洁香港计划”。香港有关政府部门还经常采取突击检查行动整治管理中的突出问题。如1996年有关部门采取的突击检查行动特别针对饮食店厕所的卫生问题，以及将经营范围非法扩展至牌照许可范围以外的违例现象，并加强检控那些漠视政府劝谕或警告而继续制造或售卖违例食品者。在连串行动中，政府部门共发出373张控票。
　　     城市精细化管理是一项长期的战略任务，香港特别重视塑造完善的城市管理长效机制。
　　第一，塑造城市管理超前机制，实现城市管理从事后处理向超前预防控制转变。香港建立了城管电子档案、电子监控等信息网络体系，以加强城市管理信息采集、分析工作，准确把握城市管理工作动向。
　　第二，塑造城市管理快速反应机制，实现城市管理从静态管理向动态管理转变。香港路政署处理应急抢险工程的第一级组织———申报中心，负责处理日常事故报告及道路投诉。遇紧急情况，该中心会自动升格为第二级组织,称为紧急事故控制中心，每个路政区有一个。紧急事故控制中心在遇到红色暴雨警告、黑色暴雨警告、山泥倾泻警报、8号或8号以上台风讯号时，会立即自动运作。{3}
　　第三，塑造城市管理多元参与机制，实现城市管理从单一主体到多元主体的转变。城市管理不是单纯靠政府部门就能够实现的，必须充分发挥社会各方面的作用，形成整体合力。香港从宣传教育入手,提高市民的公德水平。并且舍得投入经费。宣传教育费用列入城市维护费中，一般占城市维护费的0.5％。宣传教育的效果是,香港市民积极参与城市管理，主动了解城管法规，自觉遵守城管法规；主动接受城市管理，对城管部门依法进行的管理，给予充分的理解和支持。
　　第四，塑造管理重心下移机制，实现城市管理从重视“上层”到重视基层基础的转变。香港市政管理的基层组织比较健全，体现了基层群众自治自理的管理方式，一般的管理监督事务在基层就能得到解决。一是加强区议会在提供和管理地区服务和设施的事务上的影响力。区议会获批的拨款额,已由1999~2000年度的1.3亿港元增至2003~2004年度的2.056亿港元；{4}二是加强屋村管理。香港每个屋村都设有管理处。屋村管理处通过各警务处警民关系科与警方保持密切联系，在警方支持下，包干负责管理本屋村范围内的各项公共事务，包括维持治安、维护设施、水电维修、清洁卫生、养护公共花木、检控违例者等等；三是加强互助委员会的工作。互助委员会由大厦居民组成,目的在于改善多层大厦的保安清洁和一般管理事务。截至2003年底,全港有3121个互助委员会。
　　四、刚性与软性的均衡组合
　　香港的法规具有以下特点：一是表述清楚和威严。例如，香港的道路使用守则,包括所有道路使用者须知、行人须知、乘客须知、骑单车者须知、所有驾驶人须知、职业司机须知、电单车驾驶人须知,有无违例一目了然，不容置疑；二是标准严格。2002年5月27日正式实施的定额罚款制度规定,在公众地方乱抛垃圾、随地吐痰、未经准许而展示招贴或海报，以及让犬只粪便弄污街道的违例事项均会被定额罚款600元。在2003年3月SARS爆发后，政府将定额罚款金额由港币600元增至1500元。{5}这些规定提高了违法者的违法成本，提升了法规的威慑力；三是执法必严，违法必究。有明确规定的，就严格落实，不留余地；不因危害小就放弃执行，更不会不了了之。对屡教不改者，从重处罚，决不手软；对难以执行或者拒不执行的，采取相应的强制手段迫使其执行；对打“擦边球”的坚持原则。
　　明确的法律处理程序，强化了执法部门对违例者的制裁力度。例如，对于随地乱丢烟头者，执法人员发现后，即把违例者的姓名、住址、身份证号码、违例时间及地点、有无旁证人等，记录在“告票”中，一份给违例者，一份送法庭。法庭接此“告票”后即发出“传票”，通知违例者什么时间到什么地方出庭聆讯，法庭按法律程序审理，罪名成立，可判决罚款180元港币或坐牢。如经法庭两次传讯不出庭，法庭则通过警务处发出通缉令，警务处接到通缉令后即对违例者实行拘传。法庭审理时，除按法例处罚外，还加控一项藐视法庭罪，一并处罚。如违例者一再抗拒处罚，法庭则会进一步采取强制手段予以处理。所以，一般情况下，违例者都会服判，免得带来更多麻烦。
　　香港的城市管理是严格的，但又合乎情理，市民乐于接受。过去无牌小贩的乱摆卖，是香港长时间城市管理的一大难题。香港政府多年来采用出动大批警察和小贩事务队管理的做法，连抓带赶，小贩四散奔逃，货物全部没收，但这种管制办法收效甚微。后来经过调查研究，了解到香港市区内曾一度共有小贩32900多名，其中持牌小贩20500名，无牌小贩12400名，而政府设的摊位只有6000多个，不到1/5。若不采取疏导，难以根本解决问题。为此，香港政府采取多种办法解决摊位不足的问题，一是拓展新市场，增加小贩固定摊位，将小贩逐步迁入新落成的街市和离开主要街道的小贩市场；二是将街头小贩摆卖点尽量安排在特定地点，在不影响市容卫生的前提下适当开放一些地方让小贩摆卖；三是在特定区域开辟“天光市场”、“男人街”、“女人街”、“露天夜市”等限时摆卖区。{6}合法合理地安排小贩出路，收到了较好的效果。
　　五、分工与联动的均衡组合
　　分工与联动是城市管理中很难协调好的矛盾,香港建立了管理资源整合、部门职能互补、工作有机衔接、运转协调、全方位推进的城市管理工作机制。
　　香港城市管理实行决策与执行相分离的体制。决策机构只管制定有关城市管理的政策、规定和条例,而不过问城市管理的一般行政事务。执行机构则照章办事,不能有执行偏差。{7}决策者不直接实施，实施者不参与决策，两者分工非常明确。例如，在水质管理和污水处理方面，宏观的策略出自规划环境地政司属下的环境部；具体的政策、规划及监察条例由环境保护署属下的废物及水质科制订，而政策的执行则由渠务署负责，进行污水收集及处理。这种体制既能充分保证政府各项政策、决议贯彻落实，又能保证决策科学化。
　　香港政府各部门分工非常明确。如城市道路建设和管理的具体实施，采取两个“三位一体”,即管理体制上的运输署、路政署和警务处三位一体,管理环节上的建、修、管三位一体。运输署是负责执行政策及管理城市道路交通系统的具体部门；路政署负责设计、建设和维护所有公路和城市道路、道旁美化和维修工程；警务处则负责评估各项城市道路交通管理政策，维护道路交通安全，处理道路交通违例检控。
　　虽然分工明确,但又相互配合。凡需要几个部门协同办理的事，均按照各自的职责，依据法例规定的工作程序提出，通过部门首脑会议会审，并经上级批准，用合同、协议书等形式规定下来。在执行中，哪个部门不按条例规定和合同协议办，就追究哪个部门首脑的责任，绝不含糊。香港制止乱摆卖等违法违章行为效果明显,得益于食物环境卫生署与警署、法院配合紧密：当食环署行政执法人员发出传票后，违例当事人如出现争执或异议，警察接到通知后15分钟内就要到达，对违例人员进行拘役，由法院严格处理。
　　六、政府与市场的均衡组合
　　城市管理既要靠政府这只有形之手,也要靠市场这只无形之手,两者不可偏废。
　　在城市管理中,香港政府这只有形之手总是若隐若现。一是城市管理的资源配置到位。城市管理所需的经费和人手，一般都能满足实际要求，故各项城市管理工作能按计划实施。
　　二是充分发挥公共政策在城市管理中的作用。如为了优先发展公共交通,对私人汽车进行有计划地限制，从1974年起，政府多次大幅度增加私家车的首次登记税(进口税)和牌照费，比较有效地遏制了私家车增长速度过快的势头。
　　三是实行软硬兼施的管制计划。为了控制空气污染，2000年香港对车辆废气和燃油质素施行一揽子软硬兼施的措施，在为引进环保车辆的车主提供财务优惠措施的同时，以提高柴油税等更严厉的方式惩罚排放黑烟的车主。如给每位的士司机4万港元的资助，让他们转买石油气的士;将石油气的最高价格定在每公升2.04港元，而柴油价格则从原来的每公升2港元调高至2.89港元,的士司机转换成开石油气的士，每年可节省3.5万港元开销。该计划效果明显,现在香港差不多所有的士都是石油气的士,成了全亚洲首个引进超低硫柴油的城市。
　　香港政府的管治哲学毕竟是积极不干预主义，因此，在城市管理中，市场这只无形之手也发挥了很大的作用。
　　一是充分发挥现代企业经营机制的作用。比如,借鉴企业的成本效益方法, 香港政府制定了“污染者自付原则”，即排污量越大、排出的废水污染程度越严重，排污者所需缴纳的处理费用也越多,以此来减少污染排放量。
　　二是充分发挥伙伴作用。政府部门根据法律法规,以招标的方式,将具体业务以合约方式承包给专业企业。如香港的全部路灯建设和维修管理也是以招标、合约承办的形式承包给了三家专业单位,由于三家路灯建设单位同时又负责路灯管理，如因施工质量不好，将来维修仍需自己负责，而且投入资金更多，因而施工质量有保证，路灯建好后立即可用。
　　香港城市精细化管理成效来自于其城市管理体系中诸多要素的独特组合，这些管理要素张弛有度，彼此之间相互作用，使单个要素均能最大限度地发挥各自的作用，从而源源不断地迸发出使城市管理效益最大化的整体合力。