2023年施工类央企参与地方基建类项目的战略重点

2023年对于施工类央企来说，将是充满机遇的年份。一方面，随着疫情的结束，通过加大基础设施建设投资拉动我国经济发展的举措必将成为我国当前的战略重点，从而使施工类央企获得了更加广阔的市场空间。另一方面，由于疫情的影响，大量的民营经济受到了不同程度的冲击，导致其难以适应投资较大甚至巨大的地方基建类项目，而其他地方国企的市场开拓能力和影响力大都不如央企。面对琳琅满目的项目，如何选择合适的类型，是2023年摆在各大央企面前的一个重要课题。从以往的实践中我们可以看出，有些央企在项目的选择方面存在一定的偏差，最终导致白白花费人力物力，却是无功而返。有些项目在费尽心力中标后，却无法进展下去，致使自己进退维谷。故此，通过分析当前市场实际情况，我们将央企应重点参与的项目领域进行简要阐述。

一、城市更新领域

毋庸置疑，城市更新是各大央企都明确关注的重点类型。但是，城市更新是一个复杂的领域，央企在城市更新领域的战略重点并不能一概而论，需要在不同的具体类型中进行分析。

1.对于老旧小区改造

应该说央企在老旧小区改造领域并不具有明显优势。由于老旧小区改造缺乏明显的商业化逻辑，大部分所谓的资金来源是靠财政资金的支持，这样反而使投融资模式更加简单化，投资收益更加清晰。因此，地方政府往往抱着“肥水不流外人田”的观念，更倾向于将施工利润让渡给本地具有施工能力的国有企业。若央企想在老旧小区改造中获得市场份额，自身的施工能力显然并不能起到决定性作用，央企更应关注的是如何整合或者培养自身的规划设计能力和运营能力。创新老旧小区的业态，为当地居民增添更多的提高生活质量的环境、软性产品或服务。当然如果央企与某一个政府具有良好的合作关系，则另当别论，这种情况已经不属于市场化范畴，我们不须讨论。

2.老旧街区改造

老旧街区改造主要是靠市场化运营收益来满足前期的投资回报，并且这种收益显然是靠很长期间内日积月累产生，且存在着很强的难以预测性和不稳定性。但是，相比之下，央企开展业务时，往往存在以下特点：一是重施工轻运营，二是不在乎高收益但是需要收益的预测性和稳定性，这些都与老旧街区改造的商业特点偏离度较大。同时，更不容忽视的是，在项目需要大量融资贷款时，老旧街区改造的特性将很大程度上制约了央企的融资。

当然，客观的说，就老旧街区改造领域的项目本身来说，仍然具有很广阔的市场前景，这实际上对于央企来说并非不具有吸引力。央企之所以会存在困境，主要还是由其自身的企业性质决定的。因此，我们仍然建议央企应尽快进行自我改革和创新，以适应市场的不断需求。尤其现阶段可以尝试参与经济发达地区的老旧街区改造，这不失为央企进行自我提升的试验田。

3.老旧厂区改造

老旧厂区改造领域是央企施展拳脚的一片蓝海。老旧城区改造是城市更新中未知性和创新性最强的领域，老旧厂区可以采用“工改工”“工改商”“工改住”“工改混”等多种形式。同样的一个老旧厂区，不同的实施主体将根据自身的实际情况来设计出完全不同的改造方向，但无一例外的特点是，未来改造后的项目必定属于某一类真正的市场化运营领域。这对于以施工为主的央企来说，虽然说目前是短板，但是，对于其他类型的市场化主体同样也存在不小的实施难度。相比之下，央企可以通过其良好的商业信誉和丰富的资源，尽快实施自我创新或整合，从而在某一个领域形成自己的核心竞争力。例如“工改工”中，央企可以整合产业端形成较强的招商能力；在“工改商”中，央企可以整合某一类型行业运营商（例如餐饮业、娱乐业、快消品业等），提高招商和运营能力；在“工改住”中，央企自身即具有地产开发能力，也可以整合其他开发商参与。

4.城中村改造

城中村改造是一个更为复杂的领域，地方政府、村集体经济组织、村民在不同的项目中体现出了不同的作用，由此也就可能形成截然不同的实施理念和经营模式。但是，从本质上看，央企在面对一个具体的城中村改造时，仍然可以参照上述“三区”改造的理念来分析自身的优劣势以及确定实施方式，我们在此不再展开。

从当前全国城市更新项目情况看，越来越多的项目并非是单纯的某一类型项目，而是多种项目的结合体（其中很多也是包括了基础设施建设等公益性类型的项目），但万变不离其宗。作为我国十四五规划中明确强调开展的项目类型，面对巨大的市场前景，央企应尽快实施自我改革，更多的参与到城市更新项目中来。

二、生态环境保护领域

生态环境保护是央企应进入的另一个领域，与城市更新特点类似的是，这个领域也是一个笼统的概念，具体包含了众多不同的项目类型。

1.聚焦容易包装出经营性收益的项目

这是一种抽象的表达方式，在诸如矿山、江河湖海、农田等领域，若能够设计出经营性项目，从而实现资金平衡，则应属于央企重点关注的领域。当然，随着生态环境保护项目的逐步开展，容易包装的项目也将相应的减少，这对央企创新和整合业态的要求也就越来越高了。生态环境由于大多数并非城区内，除一些条件较好的地区（例如具有环境优势可以包装成文旅、康养等产业）外，大部分地区经营性项目的创造难度较大，远不如城市更新这种在城区内的项目更加容易实现。当然，鉴于社会中产业资源的多种多样，如果某个央企能创造出合适的产业，那显然将极大提升该企业的市场竞争力。从项目运作方面看，近两年比较热门的EOD模式当然是首选模式，但实践中也不需要教条化的使用（EOD模式的运用是一个单独的话题，本文不再阐述）。但是，无论何种模式，核心仍然是对经营性项目的创新和包装。

2.关注碳汇交易领域

碳汇收益是一种在双碳背景下孕育而生的一种虚拟化的经营模式，它有效的弥补了项目自身缺乏经营性收益的特点，这对于央企来说是一个重大利好。《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）明确提出了，“全面提升生态系统碳汇能力，增加碳汇增量，鼓励开发碳汇项目。”央企应在企业内部专门设立研究和实践碳汇交易的部门，并深入与当前各大碳汇交易机构、研究机构等进行合作，扩大此领域的业务范围。

3.深入参与农田修复领域

从全国范围看，随着城镇化进程的进一步加快和土地的高效利用，将闲置农村建设用地恢复成农用地，必然将成为一个发展趋势。这个领域也是央企应关注的另一个战略发展方向。国办发〔2021〕40号文已经对此领域进行了明确的支持。将闲置农村建设用地恢复成农用地，既是能够促进土地的有效利用，也是能够通过土地增减挂钩增加这些地区的财政收入，从而为该地区的经济发展提供血液。单从专业性看，央企在这个领域中并不具有明显优势，最终胜出的因素还是要取决于投资规模和成本的比较。

三、县城城镇化建设领域

县城城镇化建设，是肩挑我国新型城镇化建设战略、乡村振兴战略、城乡融合发展战略等几项国家战略的关键性纽带，其重要性是不言而喻的。从2020年开始，国家发改委单独并联合几家大型国有金融机构先后发布了关于县城城镇化建设补短板强弱项的系列文件，从立项、财政、土地、金融等多角度对县城城镇化建设领域予以大力支持，为保障县城城镇化项目落地创造了有利条件。2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅更是专门印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，以最高级别的形式再一次阐述了国家对于县城城镇化建设的重视程度。同时，该意见中更是明确提到了，“鼓励中央企业等参与县城建设”。由此可见，央企进入该领域，既是顺应市场机遇，又是国家赋予的重要使命。

这里我们还要说明两个问题：

第一，本文所谈到的“县城”，根据国家发改委的规定，不仅仅是包括传统的县城城区，也是包括县级市城区、镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇、2015年以来“县改区”“市改区”形成的地级及以上城市市辖区。

第二，国家的重视并不能因此就能保证项目的顺利落地，县城城镇化项目或多或少的存在着诸多影响项目落地的不利因素，例如地方财政实力、县城可创造的商业项目有限、交通区位优势有限、人口与产业基础有限等等。因此，央企面对全国庞大的县城市场，应结合自身业务专长和资源优势，找准适合自己的目标，切勿盲目跟风。客观的讲，此领域仍然应充分考虑到如何挖掘和创新经营性项目，实现经营性项目与公益性项目的收益平衡，这是项目实施的前提条件，更是央企需要重点关注的环节。当然，对于有些财政收入很高的区域，一些基础设施类收益不多的公益性项目，也可以在财政的支持下落地，但这样的情况毕竟十分有限，并且即便如此央企也并不具有竞争优势。

四、城市群、都市圈范围内的城镇化建设

城市群、都市圈是当前引领我国经济高质量发展的重要增长极，为国家的经济发展做出了巨大贡献。城市群和都市圈与我国其他地区具有较为明显的差别，这里具有雄厚的物质和经济基础，并且从发展来看，这里仍然将长期成为我国经济发展的核心区域，人口与产业也仍然将不断的增长和聚集。故此，城市群、都市圈范围内的城镇化建设将仍然具有很大增长空间。我国十四五规划也明确的提出了，“发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。”故此，城市群、都市圈内的城镇化建设，将无可争议的成为了各大央企竞相追逐的目标。

对于央企参与城市群、都市圈范围内的建设，我们简要做如下说明：

1.关于城市群、都市圈的范围

第一，关于城市群，根据十四五规划，我国规划包发展19个城市群，具体为：京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游、山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾、哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡。第二，关于都市圈，根据《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号），主要是指城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

2.关于项目选择

首先我们必须阐述一个基本观点，尽管城市圈、都市圈内存在较多的市场机会，但是并不能武断的认定“遍地是黄金”，即便是在北上广深这样的一线城市，某一个区域建设投资失败的例子也不是凤毛麟角的。因此，选择什么样的项目，是各大央企都需要认真思考的问题。

（1）项目投资额应与当地总体规模、经济发展速度、财政实力等要素相匹配。坚决要避免小马拉大车的行为，切勿梦想着通过这次城镇化建设就真能将城市的规模和实力扩大一倍。从实践中看，确实存在着一定政府领导因政绩观偏差、盲目自信等原因而随意设定建设规模的现象，因此对于央企来说，应在实践中从以下两个方面予以重视：一是在筛选此类项目时，除对建设内容关注外，更应加强对未来当地产业容量、人口容量的分析和预测（必要时聘请专业机构），避免盲目信任政府的单方决策；二是应在内部科学审慎评判的基础上，逐步从专业角度引导地方政府合理调整决策，尤其应避免为了拿到项目无条件的附和政府，以求中标后再逐步调整，这样将使自身在将来处于两难境地。

（2）关于区域和项目类型的选择。区域与项目类型是相辅相成的关系，在我国的19个城市群中，不同城市群之间在经济发展、资源条件、交通区位等方面都存在着很大差别，因此，不能说长三角、珠三角就一定比其他西部地区的城市群更有吸引力，而是在项目选择 时，深入分析项目类型与所在区域之间的匹配度问题。例如，在东部地区可以适当开展围绕高铁、城际铁路等建设新城，在中西部地区可以针对某一个特殊产业建设产业园区。

（3）紧扣政策明确支持的项目更容易促进项目的落地。城镇化建设既可能是围绕着一定的主题开展（例如高铁新城、产业新城），也可能是在没有特定名义下的城市自然扩张，应该说各有各的特点。但是，交通、生态环境、县城城镇化补短板建设、城市更新等是国家政策支持的主要领域，很多已经出台的具体政策更容易实现项目落地，因此应作为央企的重点关注领域。当然，这也不能说其他没有明确主题的城镇化就不能参与，对于一些明显在当地具有产业优势的产业新城、产业园区等建设，也应同样给予足够的重视。

五、政府专项债领域

严格意义上看，政府专项债领域与上述四种领域的分类原则完全不同，相互所涉及的项目具有明显的重合性：一方面，上述各领域都可以采用政府专项债的形式筹集资金；另一方面，目前绝大部分的政府专项债的投资方向也都涉及到了上述领域。在本部分，我们并不针对某一类具体的公益性项目来讨论政府专项债的问题，而只是从概括性角度加以阐述。在绝大部分项目中，政府专项债所指向的项目显然大部分属于建设范畴，天然的属于央企的业务范围。但是，政府专项债作为作为政府法定融资模式，未来的主导权和偿债压力显然都由其自身承受。相应的，央企面对政府专项债时也就自然失去了明显的优势。但是，作为一个庞大的市场，央企也不能轻言放弃。对于央企如何得到政府的认可，在政府专项债项目中获得商机，实际上需要针对不同项目做不同的谋划。但总体来说，核心应包括以下方面：

1.从投资方面参与

在很多项目中，政府专项债并不能覆盖资金需求的全部，政府通常需要筹集其他剩余资金，常见的做法是政府自有资金出资、平台公司出资、银行贷款、社会资本方出资等。在上述各种出资方式中，央企在出资的效率和确定性角度具有一定的优势，可以以自有资金出资与政府专项债资金相结合（也包括垫资施工），以此获得项目参与机会。但是客观的说，如果仅仅从出资或垫资角度，各大央企之间，以及央企和其他大型施工企业之间区别不大，相应的市场竞争也很激烈。

2.从运营方面参与

政府专项债项目的核心必然是运营，因此，谁拥有运营能力，谁显然就更容易获得项目。从地方政府角度看，无论是政府职能部门还是本地国有企业，大都在运营方面（包括资源整合能力）存在很大的短板。央企在运营方面若具有优势，则必然将使自身在毫无悬念的情况下胜出。但运营优势的形成显然不是一蹴而就的，央企应从多方面加以努力。例如，加快整合资源，以及打破央企内部的本位主义实现资源共享互通；确定若干业务领域深耕细作，避免大而全的松散式整合；逐步通过并购、合资、内部培养等方式培育自身的经营板块等等（对此，作者在《政府项目中，施工类央企如何进行自身变革以提高核心竞争力》中也有阐述）。另外，从参与政府专项债的时间上看，央企应尽早与地方政府共同谋划，力争结合自身运营能力创造新项目后再进行申报，这样一来，项目也就自然成为囊中之物了。

以上五大领域是央企在2023年应重点关注的领域，当然，其他领域的项目也不能绝对排除在外。但是，我们还是希望央企能够以上述领域为基础，并结合自身的经营优势，从市场开拓和专业度方面加强业务培养和经验积累，并积极引入相关领域的专家、智库，在这个广阔的市场中获得更多的项目份额。