案情介绍
吉广某系非农业家庭户口，其退休前在五华县人民医院工作。退休后在涉案土地（祖宅）上于2009年开始建造房屋，2010年建好并进行土地登记申请，2011年12月8日五华县国土局向吉广某核发了华府集用（2011）第0099709号《集体土地使用证》（以下简称99709号土地证）。
郭某某是五华县华城镇维西村村民，娶吉广某女儿吉辉某为妻。吉广某另有一女吉祥某（再审申请人）。吉广某于2014年去世后，吉辉某一方与吉祥某一方因涉案土地使用权及地上建造房屋所有权的继承问题发生纠纷。2017年1月，吉祥某向广东省五华县人民法院提起继承诉讼，请求按吉广某的遗嘱继承涉案土地使用权及地上建造房屋所有权。郭某某在该案诉讼中知悉五华县政府为吉广某颁发了99709号土地证，认为建房的土地是其妻子吉辉某名下的集体土地，遂提起本案行政诉讼，请求撤销99709号土地证。
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这个案子是因民事纠纷产生的行政诉讼，焦点问题在于非农村户口的集体组织成员是否可以继承农村的私有房屋，并取得房屋占有范围内的宅基地使用权。
应该说，这个问题原来争议是很大的，但自然资源部的一个“答复”解决了这个问题。2020年9月9日，自然资源部在对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复中确定，“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”。
以往针对农村房屋，法院有的认定当事人能继承房屋所有权，却不能继承宅基地使用权。我认为这是毫无道理的。这个问题的争议很大，里面涉及的法律问题很简单也很复杂。
什么是宅基地？宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的土地。我们国家在土地上建造房屋权利人享有的权利分出了两块，一块是城市的，叫建设用地使用权，一块是农村用于建造住宅房屋的，叫宅基地使用权。关于宅基地使用权的法律定义是从物权法开始的。《物权法》第152条规定了宅基地使用权是依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，宅基地使用权人有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《民法典》第362条仍然沿用了这个规定，但关于宅基地使用权在立法过程中争议却有很多。
从上述立法的规定可以看出，宅基地使用权它的特征主要是三个：其一，宅基地使用权的权利客体是集体所有的土地，不是国有的，也就是农村土地，归集体所有。集体土地在用途上分三块，一块是农业用地，包括耕地、园地等农业用途；第二块是农村的公共设施、公益事业及乡镇企业用地，这块用地权利人享有的是建设用地使用权，也不是叫宅基地使用权；第三块是农村住宅所占有的土地，这是住宅用地，这一块权利人享有的就是宅基地使用权。其二，权利人占有使用集体的土地用于建造住宅及其附属设施，并取得房屋所有权，但是这个土地用来干什么呢？只能建造住宅及附属设施。建造住宅占有宅基地使用权有权取得房屋所有权，这个所有权从什么时候取得？从房屋建成之时，就是事实行为发生的物权变动，建成就取得所有权了，不管是否登记，他就是所有权人。其三，从主体上来讲，宅基地使用权的主体主要是农村集体组织的成员。但是我们必须要明确，非农村集体组织的成员基于一定原因也会取得宅基地的使用权。我们说农村土地，历史上的变迁大家都比较清楚，经历了几次大的变动。第一个就是土地的变革，土地改革就是没收了地主的土地，分给了贫民，土地归农民所有。这个时间，农村的农民不管是用于农业生产的土地，还是用于建房的土地都是有所有权的。直到1958年开始成立人民公社，这时候土地就是属于人民公社了，但是房屋和房屋所依附的土地从来没有入社，仍然是有所有权。
1960年《农村人民公社工作条例修正草案》中规定：生产队范围内的土地都归生产队所有，生产队所有的土地包括自留地、自留山、宅基地，一律不准出租和买卖，社员的房屋永远归社员所有。从这个规定以后，农村社员的房屋土地所有权就变成了使用权了，土地都是归集体所有，但是房屋永远是个人所有的。这个规定被1982年宪法所确认了，确认了农村土地归集体所有，城市土地归国有，农村土地的房屋所有权人只能享有宅基地使用权。
但是，这个变化并没有否认城镇人口会享有宅基地使用权，社员如果不在这个地方了，这个房屋还是人家的，有人说这个宅基地使用权是一种福利待遇，因此只能归农村人口，不能归城市人口。这个说法有一定道理，但是这是把宅基地使用权的申请权跟宅基地使用权混淆了。为什么呢？宅基地使用权的申请权，这是给农村集体成员的，他才可以申请，这是他享有的福利，但是你要申请了以后建了房子就不是福利待遇了，就像现在城里人口可以申请经济适用房，这就是福利待遇，但是我申请下来得到这个房屋，那这就是我的财产权利，要把这些关系理清。
还有一种观点认为，农村房屋宅基地使用权必须归集体组织成员，是因为这是农民无偿取得的，这个说法是不全面的。从宅基地使用权的取得来讲，我想主要有三种情况，第一种情况就是刚才我讲的由宅基地所有权转化为宅基地使用权，第二种情况就是申请取得的。哪些人可以申请宅基地呢？主要是发生在上个世纪70年代以后，因为在1960年以前都是所有权，1960年以后每个家庭都有自己的住房，子女没有长大，不需要盖房子，到了70年代的时候家里的子女长大了，需要盖房了，所有权归集体了，那就得申请宅基地。国家法律政策有规定，这以后宅基地所有权的取得是要经过申请、审批才行。
这里有两个规定：1982年国务院《村镇建房用地管理条例》，其中第5条规定，在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。第14条规定，农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。本案中的吉广某就是回乡落户。
1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。这条就很明确地规定了农村村民可以申请宅基地使用权，其他人、非农村本村村民也可以申请宅基地使用权，非农业用地转为宅基地要经县级以上人民政府批准。
上个世纪80、90年代，当时离休的回农村的少，退休的基本都是回老家，因为老家有房子，这时候的申请宅基地基本上是无偿的，不收费的，所以这种情况真的是一种福利。再一种方式就是通过受让房屋所有权而取得宅基地使用权，主要发生在上个世纪80年代以后，就是改革开放农村体制改革，人民公社解体，这个时间集体的土地承包了，然后集体的一些公用设施的用房废弃了，有一些村民买到这些房屋也就取得了房屋占有范围内的宅基地使用权，还有老人死亡发生继承，也就取得宅基地使用权。这说明受让房屋是可以取得宅基地使用权的。
说到关于宅基地使用权是否可以转让？农民的房屋是否可以转让？这是物权法立法中争议很大的一个问题。在物权法制定过程中，物权法草案中对农村宅基地曾经规定，宅基地使用权人经本集体同意可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，住房转让时宅基地使用权一并转让，禁止城镇居民在农村购置宅基地。有的学者说这个规定是规定了宅基地的不可交易性。这个草案产生了很大的争议，有的认为这是为了保护农民的利益。用限制权利的方法来保护权利，这根本说不通。最后物权法把这个草案删除了。
本案中涉及的吉广某，他是在原来的祖屋上重新盖了房屋，刚才提到在集体土地上翻建祖屋是否违法，有几种情况：一个是祖屋完全塌了再建，要重新申请宅基地使用权；一个是要倒了翻建也要经过乡镇批准。从实际上来讲大部分这种情况经过村里同意就行了，但是谁都不打招呼就盖房子肯定是不行的。所以现在农村哪些是违法建筑，卫星图像都能看出来。我认为这个案子不能认定为违法建筑，吉广某的非农业户口不影响取得房屋所有权。
这个案子是因遗嘱继承引发的争议，吉广某很可能就把房屋给了一个子女，所以另一个子女提出诉讼。行政颁发证上有没有问题，现在也查不清楚。从案中原、被告双方所陈述的事实来讲，当时的房子开始建设是2009年，建成是在2010年，但是这个房子是在80年代已经建好地基了，这种情况也是有的。他实际上是有宅基地使用权的，是可以继承的。国务院国土资源部也发了规定，非农村户口也可以办理宅基地使用权不动产登记。
这里面还涉及《土地管理法》中的一条规定。《土地管理法》第62条第1款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。对这个问题我曾经在一次国土资源部的座谈会上提出过异议，我说农民一户只能有一处宅基地，这个规定不行，会产生两个问题：第一，怎么算一户？以我的经验来说，没有分家的时候就申请宅基地盖房子了，一户如果两处以上的宅基地怎么处理？如果一个人有一个宅基地有房屋，他的父母也有宅基地，现在父母死亡了，他继承了，他就有两处了，怎么办？再一个现在像我们这个地区，没有无偿申请宅基地了，前些年要花钱的，我觉得法律应该直接规定不能申请宅基地，只能用现在的宅基地。后来国土资源部的一位副部长给我解答了这个问题，他说这是保障性的条款，他说一定要保障农村居民一户有一处宅基地。第二个问题，农村村民出卖住房后再申请宅基地的不予批准，涉及农民的房屋是否可以转让，我刚才提到《物权法》在草案中规定只准转让给本集体组织内符合分配宅基地条件的居民，禁止向其他人转让，直到现在为止许多人还是认为农民的房屋是禁止转让的，法律禁止性规定在哪儿呢？找不到，许多人引用的都是《土地管理法》62条最后一款，这一款规定的是禁止转让房屋吗？不是的，它只是规定你出卖、出租房屋的不得再申请宅基地。假设你有两处房屋，卖了一处，你还有地方住，为什么不能卖呢？还有一个就一处房屋现在急需用钱，卖了以后借个房子用，是否可以呢？它只是说你不能再申请了，有些人把这个规定作为限制农民转让房屋的规定。这是从土地管理上来讲的，没有一条法律和行政法规说农村房屋不能买卖。我认为在没有禁止的情况下，要遵守诚信、平等原则，我主张农村可以到城市买房，城市也可以到农村买房，法律既然没有禁止买卖，你买卖了就要讲诚信，不能反悔。对于农村土地，最关键是保障农业用地的安全，农业用地不能擅自改变用途，我们从《物权法》到《民法典》，在涉及土地上都强调这一点，不得擅自改变土地的用途，这是最根本的。
总之，我认为对于法律没有禁止性规定的事情，法无禁止皆可为，如此才能真正通过司法实践实现社会主义的核心价值观。
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