集体建设用地转为国有建设用地方式探析——以广州城市更新为例

作者丨王晓蕾、彭鹏

广悦律师事务所

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2013年，随着十八届三中全会《全面深化改革决定》允许农村集体建设用地使用权流转，可以视为是允许农村土地入市的制度探索。在我国二元土地制度下，城市更新项目，特别是旧村改造项目中，供地方式一直以来都是较为复杂和难以处理的事项之一。

目前旧村改造建设用地使用权分为复建安置地块和融资地块，融资地块需转为国有后，协议出让给相关主体，入市流通，发挥其交易的价值。复建安置地块可由村集体经济组织自行决定，是否申请由集体建设用地转为国有建设用地，从而入市流通，否则，只能在村民之间进行转让。本文以广州城市更新政策为基础，尝试析清集体建设用地转为国有建设用地的程序及实务操作，并分析目前政策存在的问题，尝试提出完善的建议。

城市更新项目中村集体 建设用地的产权选择模式

广州市城市更新改造方式按照改造主体的不同，可以分为以下三种类型，产权选择模式主要分为两种方式：

1、政府收储型

在村集体的配合下，政府依法征收、收回、收购土地使用权的集体土地被纳入土地储备后按照有关规定，通过公开招标、拍卖、挂牌等方式将经过前期开发的土地进行出让。

2、合作改造型、自主改造型

合作改造型、自主改造型又分为保留集体所有和申请转为国有两种模式。

保留集体所有。保留集体所有是在政府指导下，由村集体独立或是与其他单位合作，承担旧村庄的改造工作，包括拆迁安置、土地平整、回迁返建和商品房建设等。

申请转为国有。在广州市旧村改造中，经农民集体自愿申请，政府可以批准将存量集体建设用地直接转为国有建设用地，不再办理征收手续。自愿申请转为国有土地之后，村集体补缴土地出让金取得国有建设用地使用权，然后自行改造或与有关单位合作开发建设。

广州旧村庄改造 集体建设用地转国有建设用地

1、融资地块

根据《广州市人民政府办公厅关于印发<广州市城市更新办法>配套文件的通知》（穗府办(2015)56号，以下简称《56号文》）第二十五条的规定：“融资地块由村集体经济组织在组织完成房屋拆迁补偿安置后，再按规定申请转为国有土地，直接协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；经批准后，由合作企业与市国土部门直接签订土地出让合同。”

根据《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》第十二条的规定：“自行改造或者合作改造的，可以直接出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司、农村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司、或者农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方。”增加了一个主体，即农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位。关于土地出让金的计收问题，根据《56号文》第四十条第一款的规定：“融资地块由政府储备公开出让的，土地出让金以实际成交价格为准。融资地块按照合作改造和自主改造以协议方式出让的，按申请办理土地出让手续时点市场评估价20％计收土地出让金。

2、复建安置地块

根据《56号文》第二十五条的规定：“安置地块由村集体经济组织申请划拨使用。村集体经济组织也可申请将地块转为国有土地。”换言之，村集体经济组织可以申请将集体建设用地转为国有建设用地，也可以保留集体建设用地性质。此两种处理方式，在能否入市交易流通、土地使用年限、是否缴纳土地出让金等方面存在着诸多不同。例如：申请转为国有建设用地后，可以入市流通，保留集体建设用地的，只能在村民之间转让。

关于土地出让金问题，根据《56号文》第四十条第二款的规定：“村集体经济组织或个人依法将集体建设用地转为国有建设用地的，发生出售、交换、赠与（不含继承）或自行申请补办土地出让时，按申请时点相应土地用途市场评估地价的20％或房屋市场评估价的5％计收土地出让金。实务操作中，转为国有建设用地的，如不进行上市交易，可延缓缴纳土地出让金，土地使用年限（通常为70年）在补缴土地出让金后，才开始计算。

3、具体的操作流程

根据广州市城市更新局印发的“三旧”改造设计用地报批工作指引，明确旧村集体建设用地转为国有建设用地手续报批材料包括：

• 旧村集体建设用地转为国有建设用地的请示
• 农村集体经济组织的申请材料
• 权属证明材料及建设拟征（占）用地土地权属情况汇总表
• 该建设用地来源合法的证明材料
• 申请的用地已纳入城市更新总体规划的相关材料
• 经村集体经济组织成员大会2/3以上人员同意集体用地转国有建设用地的资料等等

存在的问题及建议

我国《宪法》和《土地管理法》中都明确规定:国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定及程序对土地实行征收并给予补偿。很明显，城市更新改造中集体土地转为国有建设用地的相关上位立法缺失。

如前所述，目前国家层面的法律将农村集体建设用地的使用和流转的主体、用途限制在狭小的范围内，城市更新改造中集体土地通过集体经济组织或原使用权人自主改造、开发，在国家层面找不到立法支持。由于立法滞后于社会实践，为了便于开展城市更新改造工作，广东省及广州市等政策从施行起就起到了法律的作用。这与《宪法》规定的“城市的土地，属于国家所有”相悖。同时，这种产权的安排模式延续着集体经济组织自治模式，保留着土地所有权主体，日后将会对村民转居民、集体经济组织的转制等相关法律提出新的挑战和要求。

因此，通过立法来实现国有土地和集体土地产权在法律地位上的平等。在《宪法》《土地管理法》《物权法》中将国有和集体土地产权对等起来，通过立法弱化所有权的属性，强化对土地使用权的规定，突出国有土地和集体土地使用权的平等交易与权能；将产权设置和用途管制分开，实现集体土地和国有土地同等的保护。