广东省公路养护工程管理技术和政策体系研究

摘要：随着路网的日渐完善, 公路发展逐渐转向养护管理, 而我国相关的法规条例还未形成体系, 尤其是养护造价管理相关政策不完善, 养护呈现的多样性和差异性决定了研究的复杂性, 阻碍了我国养护管理的深入研究。本研究通过对国内外养护管理现状的系统分析, 采用混合型组织结构完善公路养护管理体系。以广东省为例, 提出公路养护管理体系框架的原则, 并建立广东省公路养护技术和造价管理体系框架, 以期养护管理精细化、标准化和系统化, 进一步提高公路养护管理效益, 对推进公路养护体制改革具有一定的实践意义。

关键词：公路;混合型组织结构;养护管理;政策;日常养护;

基金：国家自然科学基金资助项目, 项目编号51508204;广东省交通运输厅科技项目, 项目编号 (科技-2013-02-077);亚热带建筑科学国家重点实验室开放课题, 项目编号2018ZB32;长沙理工大学公路工程教育部重点实验室开放基金资助项目, 项目编号kfj160203;

因交通流量逐年增加和有限的资源, 公路养护愈加复杂^[1]。目前的公路养护计划通常由下级部门或私人养护公司制定, 上报造价管理部门审核, 管理部门在审核时需要直观且符合当前国情的审核标准。美国、英国、加拿大等发达国家 (地区) 的公路网成熟, 市场化程度高, 已经建立了比较完善的公路养护管理体系, 其造价管理的基本模式是造价人员依靠多渠道的工程造价信息和有章可循的计价依据, 使估价贴近市场实际, 政府对工程造价进行行之有效的间接调控, 在项目实施中对造价实行以市场为中心的动态控制^[2]。

国内的养护管理市场尚不成熟, 还存在诸多问题, 而沿海地区高速公路发展和政府投资重心已转向养护。如何有效地对公路养护进行管理, 使得有限的资金获得最大的收益, 需要重新研究现有的养护管理技术和政策, 加强对管理现状的研究, 针对性地提出更为有效的管理方法及技术, 制定一套科学合理的管理体系, 这是目前亟待解决的问题。本文结合我国公路养护的实际情况, 对公路养护管理相关技术和政策的制定方法进行了研究。以广东省为例, 提出公路养护管理体系框架的依据, 并建立广东省公路养护技术和造价管理体系框架, 以期养护管理精细化、标准化和系统化, 进一步提高公路养护管理效益, 对推进公路养护体制改革具有一定的实践意义。

1 公路养护工程技术和造价管理现状分析

国内公路养护运行机制方面, 各省根据自身情况均建立了相应的养护管理模式以及相匹配的养护组织结构。总体来说社会化养护程度较高, 运营管理机构主要负责投资决策及作业质量监管。从养护模式来分, 有自主养护、承包制养护、属地管理养护及完全市场化养护四种形式^[3]。但国内养护管理仍存在养护管理资金短缺明显、公路养护造价管理技术水平有限、现有的养护管理办法实践性差, 缺乏政府监督引导一些问题^[3]。此外, 还有如下三个问题需要重视。

(1) 现有的养护管理办法较为宏观。

现有的养护管理办法缺少能够运用于实际工程的具体管理措施, 相应的养护管理法规体系和细则说明不完善, 在实际管理中难以落到实处。国家及交通运输部先后出台的一系列相关法律法规政策, 均是基于全国整体交通运输情况提出, 如表1所示。而各省市经济状况存在差异,养护预算定额等在实际应用中不能完全适用。

表1交通运输部发布的公路养护管理相关法律法规政策

表1 交通运输部发布的公路养护管理相关法律法规政策

(2) 养护管理体制不顺, 运行机制落后。

养护运行机制方面, 目前对公路的管理大多仍采用事业型的管理体制, 不能反映公路的商品属性要求, 管理机制的创新, 对养护管理强制性要求缺乏足够的认识, 重建轻养的思想仍旧存在, 养护资金投入不足, 尚未建立起完善的制度。同时因交通量和交通功能的巨大差异, 高速公路和普通公路的管理体制难以统一。现有的技术难以实现《“十三五”公路养护管理发展纲要》提出的“两个体系”要求, 即“公众满意的服务体系和高效可靠的保障体系”^[4]。

(3) 养护相关政策不完善, 工程内容不明确。

在《公路养护技术规范》 (JTG H10-2009) 中, 提出公路的养护工程按工程性质、规模大小、技术难易、组织原则、实施效果, 划分为日常维修保养、专项养护和大修工程三类。为适应行业发展新趋势和解决管理实践中存在的问题, 交通运输部修订《公路养护工程管理办法》并从2018年6月1日起实施, 其中公路养护工程按照养护目的和养护设施差异, 分为预防养护、修复养护、专项养护和应急养护工程。但是在实际养护工程中, 养护项目分类不规范, 内容不明确, 如不同高速公路对绿化养护的划分存在差异, 如广东省某高速公路有限公司管理的绿化部分包括在日常保洁费用中, 部分包括在小修费用中, 而另一个高速公路管理公司是将绿化日常养护和土建日常养护分别清单化。

综上所述, 公路建设项目与养护项目之间存在较大的差异, 导致公路养护工程管理政策体系相对于建设工程政策管理体系不完善, 需要坚持建养并重的原则, 相关法律法规政策及时更新, 加强对管理现状及相关政策的研究, 制定一套科学合理的控制与管理体系, 以期优化投资效益和社会效益。

但国内现有的公路养护管理较为复杂, 管理模式多样化, 养护的规模、复杂程度和资金投入差异化大, 再加上市场不确定因素的影响, 严重阻碍了对养护管理的深入研究。在实际的养护管理政策制定过程中, 以国家及交通运输部制定的法律法规政策为核心, 各省出台的法律法规政策在制定过程中通常相互借鉴, 存在一定规律性, 因此能够依照该规律将整个养护管理政策体系精细化、系统化和标准化。

2 公路养护管理混合型组织结构

为实现管理目标, 采用管理学“组织结构”的概念,进行公路养护管理组织结构研究。传统的组织结构模式一般有四个方面:职能型组织结构、层次型组织结构、部门型组织结构和职权型组织结构, 其中层级结构稳定性好, 但局限性较大, 对于外界变化缺乏动态应变能力。

另外网络型组织结构作为新兴组织结构得到广泛应用, 核心是精简的中心机构, 相比传统组织结构, 极大地降低了生产成本, 具有高度的灵活性和动态性, 对于新技术和新手段有良好的适应性和应变能力, 但是易受外界环境影响造成节点缺失, 从而整个结构失稳, 稳定性极度依赖中心机构的把控能力。因此在复杂情境下, 组织采用建立层级结构的方法实现提高组织效率的目的, 同时构建网络结构增强组织柔性, 将两者融合构建刚柔并济的混合型组织结构。

我国的行政组织体系横向划分采用的是直线职能式结构, 纵向划分采用的是层级制, 以国务院为核心, 下辖各级地方人民政府。以公路养护管理为例, 行政职能的划分与此相同, 以层级制为基础, 每一层级设置若干职能部门, 组成混合参用制。

公路养护的工程管理相关法规文件是进行公路养护工作的主要法律依据, 也是指导公路部门如何实施公路养护的行为规范。《中华人民共和国公路法》和《公路安全保护条例》对公路的规划、建设、养护、经营和管理进行了规定, 交通运输部则从技术规范和政策管理两个角度提出了更为详尽的法规条例, 如表1所示, 从国家层面完善了公路工程管理制度体系, 明确了各方职责和权利和义务, 为公路养护管理有法可依提供了制度保障。同时部分省份依据自身情况, 参照中央法规, 以国家及交通运输部的相关法规为指导思想, 出台了地方政策。

我国的公路养护管理体系与混合型组织结构特征相似, 各部门管理层层递进, 同时养护的五个阶段 (决策、计划、设计、施工、验收) 互相影响, 如图1所示。因此这种混合型组织结构可应用于公路养护管理中, 以相关政策法规作为连接线将各部门和各阶段联系, 形成养护工程标准化政策体系框架, 能够根据实际情况对节点进行补充和维护, 进一步明确公路养护管理实行政府监督、建设单位以及勘察设计单位、施工单位和从业人员等参建各方的责任, 规范监管机制。

3 广东省公路养护工程标准化政策体系分析

以广东省为例, 截至2017年底, 广东省交通集团直接管养高速公路主线里程5 023.6km, 现有养护基地97个, 目前单个养护基地平均覆盖范围为49km,基本可以满足日常养护需求, 但存在部分高速养护基地分布不均匀的情况, 一些养护单位需要自行租用场地。公路养护造价管理层面, 广东省省交通运输厅负责全省公路养护工程造价的监督与管理;省交通运输工程造价事务中心负责全省公路养护工程造价管理具体工作;高速公路公司负责所辖高速公路的养护造价管理工作, 并按照国家、省相关规定进行养护造价管理工作。

图1公路养护管理混合型组织结构

注:本图以三层级管理为例。在实际的养护管理中, 部分省份的省市县公路养护管理机构下辖各养护公司、乡镇管理所等部门。

广东省现有的政策大多关于养护工作全局管理, 如表2所示, 规定养护作业流程及管理职责, 没有明确提出造价管理的技术方法、控制对策和造价管理办法。现有的管理技术和政策不能完全满足公路养护边际效应最大和综合效益最高的需要, 还不能完全适应现代公路养护管理发展趋势的需要。当前广东省公路养护管理还存在多样化和差异化, 因此加强广东省公路养护管理关键技术和主要政策的研究是必要的。

根据研究提出的混合型组织结构, 系统分析了公路养护工程管理办法类的规范性文件中关于公路养护管理和养护造价方面的法律法规政策, 将以下原则作为混合型组织结构的边界条件, 各边界条件彼此关联, 建立了广东省公路养护管理体系框架 (如图2和表3所示) :

(1) 应包括部、省、企业实施三个层面;

(2) 应包括全过程各阶段 (决策、计划、设计、施工和验收五个阶段) ;

(3) 应包括采用不同管理模式的各等级公路 (高速公路、国省道和农村公路) ;

(4) 应包括所有养护类别 (检查、检测、预防性养护、日常保养、小修、中修、大修、预防性养护至应急抢修等各工程类别) 。

表2广东省公路养护管理相关法律法规政策

表2 广东省公路养护管理相关法律法规政策

图2广东省公路养护工程管理体系混合型组织结构

表3广东省公路养护工程管理体系框架

注:表中的“—”表示该政策或管理条例可不编制,下同。

表3 广东省公路养护工程管理体系框架

基于当前养护资金缺乏的大背景, 合理的养护造价管理能够节约大量资金。因此研究在公路养护管理体系框架的基础上, 提出了广东省公路养护造价管理体系框架, 如表4所示。

以上研究提出了广东省公路养护工程管理体系框架和广东省公路养护工程造价管理体系框架, 在后续的公路养护政策管理制定时能够依据该方法, 并围绕该框架完善整个养护管理体系, 以期实现决策科学、计划合理、优化设计、成本控制和完工验收的目标。

表4广东省公路养护工程造价管理体系框架

表4 广东省公路养护工程造价管理体系框架

4 结语

通过对国内外公路养护管理现状的分析, 发现我国现有的养护管理办法现有的养护管理办法较为宏观、养护管理体制不顺、运行机制落后、且养护相关政策不完善、养护工程内容不明确, 这些问题阻碍了公路养护的发展。

研究提出基于层次型和网络型组合的混合型组织结构用于完善公路养护管理技术和政策体系, 尤其是对养护工程造价政策体系的建立进行深入分析, 进一步提高我国公路养护管理的效率和稳定性。对广东省公路养护相关法律法规政策进行了深入结构分析, 提出了基于部、省和企业实施, 全过程,全养护模式, 全养护类别的四个依据, 建立的广东省公路养护管理技术和造价管理体系框架, 实现养护管理精细化、系统化和标准化。

在公路养护造价管理后续研究中, 可从预算定额和造价清单化的动态性和准确性考虑, 并考虑地理位置和经济环境的差异, 将各省分成养护片区进行管理。