摘要：2024年1月，美国海军研究所发布报告《制海权：为什么它对美国海洋战略至关重要》，报告中详细介绍了目前美国海军在战略制定中所遇到的困难，并针对这些困难提出了建议，以帮助其制定新战略，应对多种新兴挑战。本文将对该报告的观点和论述内容进行详细介绍。
关键词：制海权，美国海军，海洋战略，战略制定，舰队发展
报告指出，美国许多高层领导认为，美国海军需要新的战略，以将该军种的职责与所需资源进行匹配。这一逻辑在美国的《1986海上战略》（1986 Maritime Strategy）和“600舰队”（600-ship Navy）计划中就有所体现，而新战略可能会促使国会同意扩大海军规模并增加其预算，以应对对手所带来的新兴威胁。
尽管海军拥有以优异的战略课程而闻名的美国海军战争学院（U.S. Naval War College），但其目前却无法制定出明确的造舰计划，这也反映出该军种在战略制定上可能存在某些问题。海军目前的战略制定问题可能与其组织结构有关，但其曾成功制定了《1986海上战略》以及《21世纪海上力量合作战略》（Cooperative Strategy for 21st Century Seapower），这意味着，其成功的战略制定可能需要某些合适的条件。
目前的条件与之前有所不同，但这并不意味着海军无法在此情况下制定出新的战略。战略制定由两个部分组成，分别是对新战略构成要素的理解以及基础组织概念。报告认为，美国海军可以将“制海权”（Command of the sea）作为新战略的基础组织概念。
美国海军“拉斐尔·佩拉尔塔”号驱逐舰与“碉堡山”号导弹巡洋舰在太平洋海域航行
报告认为，美国当前已有自己的实际海洋战略，这一战略自20世纪40年代末就已开始实施。根据这一战略，美国需要使用自己的海上力量包围欧亚大陆，以保护盟国在二战后建立的自由贸易体系。塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）于1954年5月发表了一篇题为《国家政策与跨洋海军》（National Policy and the Transoceanic Navy）的文章，该文章正式阐述了这一战略。亨廷顿提出，海军的战略概念侧重于在岸上投射力量，即在“环绕欧亚大陆的决定性滨海地带”投射力量。20世纪40年代末，美国制定了“统一指挥计划”（UCP），该计划将世界划分为多个联合战区，每个战区的指挥官负责战区内的战争规划和安全，而海军的职责是向这些指挥官提供部队。无论海军在这之后发布了什么新文件，这一全球计划都构成了美国实际的海洋战略。
除了上述的实际海洋战略外，美国海军认为其有必要在特定时期针对特定问题制定更为细致的海洋战略。自第二次世界大战结束以来，美国海军已发布了30多份海洋战略文件。这些文件在形式和内容上差异很大，但大致可分为两种基本类型：组织战略和从属战略。其中绝大多数文件属于第一类，其重点是海军的法定职责。这些文件描述了海军部队的应用，并提出了舰队发展的框架。很多时候，这些文件还具有为保留或扩大舰队规模提供论据的作用。这类文件的例子包括20世纪90年代的“来自海洋”（From the Sea）系列白皮书、2002年的《海上力量21》（Sea Power 21）发展设想以及《21世纪海上力量合作战略》。此外，美军前几年刚发布的《海上优势》（Advantage at Sea）也属于此类。
第二类战略文件涉及海军力量的应用。《1986海上战略》提出了一个概念，即应如何在全球范围内分配和应用海军力量，以在多领域使当时的美苏竞争升级。而《21世纪海上力量合作战略》则提出了有关国际海上安全合作的要求。
海军认为，其有必要制定这两项战略，因为在这两项战略所聚焦的具体环境中，海军面临着联合指挥结构无法解决或不愿解决的战略问题，这些问题是世界海洋的统一性造成的。这两项战略都取得了成功。《1986海上战略》不仅推动了“600舰队”计划的制定，而且为苏联的解体做出了贡献。而《21世纪海上力量合作战略》则促进了广泛的国际海上安全合作。在发布之初，这两个战略都被视为美国最高级别的海洋战略，但它们都被包含并从属于美国现有的维护国际秩序的实际海洋战略。
报告认为，《1986海上战略》与《21世纪海上力量合作战略》的成功离不开几个当代的关键影响因素。每项战略的关注重点都是一个具体、可解决的世界海洋战略问题。《1986海上战略》关注的是：美国海军在与苏联开战时可能出现的兵力分配不当，以及海军力量被错误地用于护航的问题。《21世纪海上力量合作战略》则关注的是：他国对美国动机的不信任阻碍了国际海上安全合作的问题。美国之所以专门为此问题制定一份战略，是因为这种合作被认为是保护美国本土并打击恐怖主义走私活动的关键。
目前，海军还无法明确其面临的关键战略问题。不过，如果重新提出“制海权”概念，海军就能够找到这一关键战略问题。“统一指挥计划”及其包含的海上战略是以美国的“制海权”为前提的。自1945年日本帝国海军战败以来，美国就一直拥有“制海权”，并且从未受到过挑战。
在不受挑战的环境中，美国的“制海权”已逐渐淡出人们的视线，并于1974年被“海域控制”（Sea control）概念所取代。“海域控制”本质上是一种作战层面的职能，即保护某物（例如：船队或滩头）或使敌方无法使用某一海域。“制海权”是一种战略条件，这种战略条件并非水域的战略条件，而是相互竞争的海军之间实力平衡的战略条件。因此，“制海权”本质上是全球性的，不属于作战指挥官的权限范围，甚至可能超越了国防部长办公室的权限范围。因此，与其相关的新战略只能由海军来制定。
由于美国的对手仍在不断发展海军力量，“制海权”概念逐渐重回人们的视野之中，其重要性也在逐渐加强。目前，人们关注的焦点是美国的对手对台湾的威胁，这是美国印太司令部的战略问题。然而，美国对手的战略举措是全球性的，并且正在发展全球海军基础设施，以便在未来支持这些举措。这一切给美国带来了新的全球性海上挑战。冷战期间，苏联海军的重点是本土防御，并且从未对美国的“制海权”构成实际挑战。如今，尽管美国的对手尚未准备好从美国手中夺取“制海权”，但有迹象表明，美国失去这一权利的可能性正在逐步增加。
英国著名历史学家和海军理论家朱利安·科贝特爵士（Sir Julian Corbett）将“制海权”定义为对海上交通的控制，这一控制的目的可能是商业性的或军事性的。美国海军理论家阿尔弗雷德·塞耶·马汉（Alfred Thayer Mahan）称，“制海权”是一种压倒性的力量，能够迫使敌方海军离开某处海域。相比之下，马汉的观点更接近问题的核心。如前所述，“制海权”是相互竞争或可能相互竞争的海军之间的力量平衡，影响着各国海军将领对海上行动范畴的定义。
此外，乔治·莫德尔斯基（George Modelski）和威廉·汤普森（William Thompson）的研究揭示了过去五个世纪的长期地缘政治周期，其中“制海权”占据了重要地位。他们将各国的主要战舰的数量作为地缘政治整体实力的指标，来评估各国的海军实力，并由此发现了全球战争的胜利者往往都掌握了“制海权”。在掌握“制海权”后，这个国家可利用其海军实现必要的全球影响力，以推行符合其利益的国际秩序。在随后的几十年里，新的挑战者不断出现，最终爆发了另一场全球战争。莫德尔斯基和汤普森发现，如果掌握“制海权”的国家想维持其地位，那么该国战舰总数需要达到潜在挑战者可动用的战舰总数的50%以上。当这一比例下降到50%以下时，全球性战争就将爆发。值得注意的是，这一数字与全球性战争之间的关系并非因果关系。
这意味着，通过大力建设海军来保持“制海权”至少是保护有利的世界秩序并维护和平的一个要素。目前，美国海军的战舰数量少于其对手，但其在吨位上仍保持着优势。然而，随着对手大力推进海军建设计划，这一优势正在缩小。这意味着美国必须加快自己的海军建设，以防止对手认为自己可以成功地夺取“制海权”
报告强调，行使“制海权”与维护海上秩序密切相关。美国海军必须继续向前部署大量兵力，以维持全球秩序。无论美国是否决定对可能的台海冲突进行干预，其保卫台湾的行为都与地区控制权的行使息息相关。
鉴于马汉对“制海权”的定义以及莫德尔斯基和汤普森研究的结果，美国需要遵循一个战略原则，即一个国家在行使“制海权”时不应冒过大的风险。因此，美国海军不应“全力以赴保卫台湾”；美国可根据对手的损失情况来确定自己的兵力投入，而不能盲目投入。盲目投入可能会造成美国海军战舰的大量损失，进而让美国的战舰数量低于对手可用战舰数量的50%，使美国的“制海权”岌岌可危。然而，台湾“失守”可能将严重影响美国的亚太利益，这使得美国海军有必要参与到台湾的防务工作之中。这样一来，美国海军就必须组建一支具有足够杀伤力，但又不会危及其全球“制海权”的部队。
2023年3月，美国海军战争学院师生们在兵棋推演中演练复杂的战争场景
一直以来，美国都在进行前沿防御，以保护基于规则的自由贸易体系，进而维护有利于美国的世界秩序。目前，美国的安全战略很可能还将继续围绕这点展开，并且这一战略将通过“统一指挥计划”框架来实施。海军的战略问题在于，其规模不够大，或者说它的组成不够合理，无法在这一战略中发挥作用。无论《海上优势》战略能否发挥巨大作用，该战略都缺乏一个全球战略概念，而这一概念是海军舰队所需规模、组成甚至用途的指南。“制海权”概念可以填补这一空白，并成为新战略文件的重点。
海军的首要任务是重新应用这一概念。目前，在海军的众多文件中，只有最新版《美国海军条令出版物第NDP-1号：海战》（NDP-1: Naval Warfare）的前言提到了“制海权”，该概念被定义为“自由开放地进出和使用某些海洋以促进美国繁荣的战略条件”。这一定义混淆了因果关系，自由开放地进出海洋是美国“制海权”的结果，而非其定义。布伦特·萨德勒（Brent Sadler）曾出版过一本有关21世纪美国海军力量的书，他在书中对美国所需的海军态势和战略进行了全面而令人信服的论述，但这一论述是建立在美国拥有“制海权”这一默认前提之上的。
此外，海军还需解决一些有关“制海权”的问题。后勤保障和演习是“制海权”的根本，但其他方面的因素也必须加以考虑。现在的战略条件显然已经发生了很大的变化，必须认真思考现在的“制海权”需要什么能力，其有何属性，有何组成部分。海军需要对所有这些问题进行研究，以制定新的战略或战略概念。研究是战略制定的关键。著名的“橙色战争计划”（War Plan Orange）是美国在第二次世界大战中制定太平洋战略的基础，该计划根据美国海军战争学院的兵棋推演和研究成果进行了多次修订。《1986海上战略》的制定也经历了类似的过程，而《21世纪海上力量合作战略》则是美国海军战争学院为期9个月的项目工作和其他工作人员7个月工作的成果。
托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）认为美国的海上安全来源于对各个港口的保护。亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）则认为，美国在加勒比海的舰队将影响当时欧洲的事态发展，从而优化美国的安全形势。阿尔弗雷德·塞耶·马汉（Alfred Thayer Mahan）主张建立一支集中的战斗舰队，为门罗主义注入活力。富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）为建立一支能够打败轴心国的跨洋海军而奋斗。塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）阐明了美国海军在欧亚大陆沿岸巡航以遏制苏联威胁的必要性。美国的安全范围由此不断扩大，直到将整个世界海洋包含在内。
报告总结道，在“9·11”事件后的兵棋推演和研究中，海军军官们意识到，保护美国海岸的唯一方法就是确保所有海域的安全。在美国的对手开始海军建设计划之前，美国可以做出这样的战略假设，即其海军优势将确保世界海洋的自由和开放。然而，目前的世界形势已经发生了重大变化，美国海军的优势正在逐渐消失。因此，海军必须再次回到“制海权”的概念上来，并以此为基础制定一项新的战略。这不仅能够阻止对手夺取美国的“制海权”，还能让国会和美国公众了解影响其安全的海上威胁。新战略必须像《1986海上战略》和《21世纪海上力量合作战略》那样，超越统一指挥的界限和海军法规的限制。
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