转载《空天力量杂志》，2016 年 12 月第 10 卷第 4 期
詹姆斯·E·卡特赖特，美国海军陆战队退役上将，前参谋长联席会议副主席（Gen James E.Cartwright,USMC,Retired, Former Vice Chairman of the Joint Chiefs of Staff）
美利坚合众国建国伊始，就确立了以文辖武、文官统军的原则，以此为原则前提指引美国军队的建设。从文政与军事关系的角度来看，军队是通过训练和装备的专业部队，肩负着保卫国家利益的重任。美国军队宣誓保护和捍卫国家宪法，军人服从民选和任命的文官领导。因此，军队领导人有责任向文职领导人提呈专业的军事建议。在美国发展历史中，军队领导人一直向文职领导人就培养、保持、装备及运用军事力量，提供专业的最佳判断。如何提呈我们通常所称的最佳军事建议，不仅涉及程序因素，也涉及专业知识和技能，还有相当程度的艺术因素——一切以整个国家安全政策的制定过程为大环境。本文简要解说近期军队领导人为提呈最佳军事建议而历经的运作情况和挑战，笔者无意明确限定军事建议应如何提呈，而只是按照自己的思考和观察，立足过去提呈军事建议的得失，及服务国家安全目标的经验和教训，谈谈个人的想法。
国家安全政策的运作
国家安全，国之保障，它复杂动态，组织有序，保护着美国的利益。其权力和权限主要集中在行政当局和国会，这些国家机关对安全政策和目标的设定赋予合法性。虽然国家宪法创立了制约、平衡、责任和权限的框架，其官员必须经由民选和授权。国家安全的主要行为体是总统、国会、国务院，以及国防部——各执其权，各司其职，各行其事。这些主责部门，连同政府的其他各部，把国家安全目标进一步落实为各部门的具体目标，共同支持国家安全战略。
与国家安全战略相关的一系列活动，从不同角度有各种不同的描述。其在政治上的描述，反映的是对特定事项的多元观点，另外还有对各种事项轻重缓急的描述，对某些事项应该如何处理的描述，等等。不同的事项为获得切实解决和资源分配，不断互相竞争，以争取政府的重视，获配所需的资源。这种竞争，因为这样的性质，为军队领导人造成了一种高度动态的环境。
自不必说，面对这样的动态，军队各军种必须尽力应对，运用其最为擅长的手段——规划。在军事领域，规划意味着一种复杂的、细致的、耗时的活动，如有欠周详，可能留下重大遗憾。军事规划流程依循一定的条理，其重点在于夺取军事胜利，支持军事目标的实现。但是，历史中有大量军事行动失败的例子，原因各异，包括动用军队企图实现非军事目标，或受制于逐步升级的用兵战略，或行动受阻无法推进，等等。经常，当军事行动意图实现的是非军事目标时，军队虽然未输在战场，却可能输在未实现预期的国家目标。如果出现这种情况，军队领导人难脱其咎，其咎在于未能向国家提呈最佳军事建议。军队领导人肩负着填补各方观点及各种程序之间缺口的责任，确保以军事规划、能力和资源支持实现国家安全政策和目标的终局状态。责任的履行，体现在如何制定军事政策，如何排列和整合目标及重点，以及如何授权及执行军事干预行动。军队领导人还必须关注这些程序之间的衔接和过渡，因为正是在整合资源、规划时段、及安排轻重缓急等方面，最容易发生后果严重的错误。故而，在为国家安全政策决策者提呈最佳军事建议的过程中，军队领导人需要面对四项挑战。
提呈最佳军事建议面对的挑战
第一项挑战——如处理不当可能导致严重的军内扰乱——是如何避免轻率选定一项只支持军事目标而不充分研判国家安全目标的行动计划。这样的计划，必然减少文职领导人可用的其他选项，或者将他们“禁锢”于这样一项欠全面考虑的行动计划而别无选择。我们的规划流程擅长处理各种细节，包罗广泛的军事观点和看法，将目标/ 方式/ 手段牢固挂钩于军事目的。但是我们经常忘记，我们的角色和作用首先是支持政府和国家的更大安全战略。我们在规划过程中，常常因为资源和能力的考虑而放弃其他多种可能的备选行动计划，这些备选计划原本能为文职领导人带来灵活性。我们为选定自己喜欢的行动计划，而倾向于压低其他所有选项，统统贬为不达标。我们倾向于忘记，国家力量结构中的其他元素也将被纳入到政府最高权力机构的目标中。我们总是记不住，武力的使用是政治决定——是更大战略中的一部分——我们记不住大战略设想的终局不是由政治引入武力，而是走向政治解决与和解。就是说，军事介入的首要理由是推动政治目标。如果耗费军事资源打赢战争，却没有，或不会导致政治解决，那是对宝贵资源的浪费。
第二项挑战—— 也可能造成严重扰乱——是如何避免推荐一个不顾及政府其他部门作用的详细军事计划。美军在规划中，擅长覆盖对手的所有可能动向，却常常忽略根据不同的国家部门假设前提而构成的多种动态组合以及由此形成的多个选项，未能将其整合入国家安全大战略中。我们推荐的行动计划中缺少容忍，不能容纳其他替代手段、替代资源及作用、以及/ 或者因应政治动态变化而需要的调整。最佳军事建议的更重要的意义，在于构建包含多个备选方案的、具备更大容忍度的一组方案，为总统提供一系列选项，便于总统充分考虑国家力量机构各组成元素的作用，形成和推行全面整合的国家战略。良好的军事风险分析自有其明智所在，但是只有当军事计划与国家目标妥善整合，容忍和补充国家风险分析，才是有效整合国家力量机构所有元素作用的唯一途径。军事选项必须着眼于国家整体目标，必须向文职领导人提供最大程度的灵活性，这项要求至为关键。如果军事建议不包含由多个备选方案形式体现的灵活性，迫使总统只能选择国家力量机构中某些元素，这样的做法不是制胜之道。
第三个挑战是如何设定角色、责任、能力、资源等的边界条件。这项挑战在内部规划过程中尤其明显，但也常体现在军事干预的执行过程中。军队组织结构中存在着一种健康的张力，负责训练—组织—装备的人，负责地区监管的人，以及负责指挥军事干预的司令官之间，保持着这种张力。他们倡导各自的需要，虽然属于健康竞争，却可能囤积不必要的资源，或者不积极履行指派的任务或那些指定他们实施但优先程度较低的任务。这样的例子，就最近而言，包括不重视部署相关能力来解决侦察、导弹防御、清除简易爆炸装置等方面的问题。还有，军队的机敏性有一定限制，不易覆盖性质如此宽广的各种军事行动，这对非充分知情的倡导者或者决策者而言尤其如此。最佳军事建议应该充分解说任何一项投资的风险，获得理解之后，我们的倡导和机敏应对能力必须支持国家安全战略和当前武装冲突的目标，而不是为了实现我们自己的一厢之愿。许多文职领导人经历的无奈，常常在于难以说服军队认真对待当前该打之仗，而不要沉溺于其想打之仗。
最后一项挑战，是关于如何表达不同的意见。军队各层级军官知道，在某些时候，需要提供不同的替代做法和途径，需要质疑目的/方式/ 手段，需要冷静尊重和执行。表达反对意见，可以通过书面报告、口头交谈，或者要求调岗或退役。以调岗或退役来表达反对意见，当然通常是出于道德或法律层面的分歧。而在最高领导层级，道德和法律分歧可能远更难以明晰和界定，因此提呈最佳军事建议的军事领导人有责任尽早地明确表达其担忧。对预期风险的发生、实现预想结果的可能性，以及/ 或者分配资源的程度等的担忧，都是不同意见的分歧所在，需要尽早明确研判，尽早表述出来，允许体制及时做出应对。但是如果简单地以不参与选择目的/ 方式/ 手段来表示反对，则不是恰当的理由和做法。对道德或法律层面上的担忧，意见分歧更难处理。武装冲突因其多元性和多变性——例如在使用无人驾驶载具或武器的问题上——存在与道德和法律问题相关的大量灰色地带，尤其是在那些没有明确宣称敌对状态的地区。对某种特定行动或形势发展，有些人的理解和解释可能不同于军队领导人的估计，和/ 或使军队暴露于不应承担的风险之中。在这些情况下，透彻的分析、顾问委员会的忠告、法律层面的审核等，都是有价值的手段，对拟交反对意见有重大作用。运用这些手段时，要以面对文职领导人陈述自己的担忧为背景。这样做看似合情合理，其实仍具挑战，因为各色人等对各种规范——尤其是文化上的规范——的解读，总是多向且多变。尤其是，某些军事行动看似紧迫，放到更大背景下却使部队冒不必要的风险，围绕这类行动的解读，更加错综复杂。
结语
人类苦难、附带毁伤、大规模杀伤武器，以及战场情报收集等，都是军队领导人在提呈最佳军事建议中必须精心应对的困难议题。克服以上四项挑战，虽然不能保证成功履行所负使命，但至少帮助军队领导人深刻理解文政与军事之间关系的一些牵涉，在此基础上提呈最佳军事建议。
（平台编辑：蒋佩华）
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