对楚雄大理州扶贫开发及扶贫资金
管理工作的调查与思考
张 平
按照国务院扶贫开发领导小组办公室《关于开展财政扶贫资金专项清理和检查工作的通知》（国开办发〔2010〕77号）精神及省财政厅、省监察厅、省政府纠风办、省审计厅《云南省强农惠农资金专项清理和检查工作实施方案》（云财农〔2010〕178号）要求，为扎实有效开展好全省扶贫系统财政扶贫资金专项清查工作，坚决消除影响资金安全使用的各种隐患和苗头，使全省扶贫系统资金管理水有一个新的提高，省扶贫办党组高度重视，由省办牵头联合地州组成8个重点抽查小组于8月21日至31日对全省16个地州2007年至2009年的财政扶贫专项资金进行了重点检查。
根据安排我组负责楚雄、大理两州财政扶贫资金专项清理抽查工作，在抽查过程中得到了州、县、乡各级领导，以及扶贫系统的大力支持和配合。通过11天紧张的实地查、看、访，各县的扶贫项目、资金管理制度完善，扶贫项目适用范围和资金投向符合规定；扶贫资金拨付、报账及时，到户补助项目资金及时到位；扶贫资金报账制执行不存在多头申报、虚报冒领、套取资金、截留、挤占、挪用资金等问题；年度项目资金不存在长期未报账、在财政专户滞留的问题；财政扶贫资金专户设置不存在向各级扶贫部门违规转移、拨付财政专户资金问题；不存在违反制度规定的其它问题。被抽查的8个县的财政、审计、纪检等部门负责人分别作了承诺和保证，各县分管副县长签名作了认可。
总之，全省扶贫开发工作在办党组的领导下，项目管理水平不断得到提高，资金管理措施不断得到完善，社会效益不断得到体现，贫困群众生产生活条件不断得到改善。扶贫开发工作得到了国务院扶贫办及省委、省政府领导的充分肯定。从抽查的情况看，扶贫项目及资金管理运行良好，监管措施有力，未发现有违纪违规现象。
一、抽查工作开展情况及抽查结果
（一）抽查工作开展情况
2010年8月21日至8月30日，我组根据抽查方案安排，首先组织了省州两级抽查组，对楚雄的双柏、南华、姚安、大姚；大理州的弥渡、巍山、鹤庆、剑川等2个州的8个县2007年至2009年的财政扶贫资金专项清查工作进行了重点抽查。检查组一行在8个县分管农业的副县长（或县委副书记）、以及8个县的扶贫办主任及相关人员的陪同下，深入到了16个乡镇、41个村（组），走访农户210户，2所职业中学，实地查看了30个整村推进、易地搬迁、安居房建设、劳动力转移培训、产业扶贫和小额信贷、革命老区专项资金等扶贫项目。查看了105份扶贫资金回补报帐帐目、各种原始发票、单据和会计凭证数千张， 举行小型座谈会37次，8次县级座谈会，详实地掌握了各县、乡、村的项目建设情况和财政扶贫资金使用情况。2010年8月25日上午，检查组向楚雄州领导反馈了重点抽查工作的情况。楚雄州委副书记、州扶贫开发领导小组组长李兴顺，州委常委、州委统战部部长、州扶贫开发领导小组副组长任锦云，州人民政府副州长、州扶贫开发领导小组副组长左荣贵以及楚雄州扶贫办主任罗文慧等及有关领导参加会议，听取了检查情况的介绍。8月30日下午，大理州扶贫办主任李立钧及相关科室负责人听取了检查组的情况介绍。
（二）抽查结果
通过实际抽查，楚雄大理两州在扶贫资金管理上严格执行扶贫资金管理制度和办法，规范了县级财政扶贫资金的使用和管理，形成了财政扶贫资金管理和使用的制度化、规范化运作模式，确保了财政扶贫资金的安全和高效运转。通过自查和抽查组的清理，楚雄州2007年至2009年各级共计投入各类财政扶贫资金114619.4万元，其中无偿资金45410.4万元，有偿资金69209万元。被抽查的4个县2007年至2009年三年共到位财政扶贫资金17776.062万元，其中中央、省级财政扶贫资金14245.5245万元，州、市、县级财政资金3530.5375万元。双柏县2007年至2009年三年共到位财政扶贫资金4227.33万元，其中中央、省级财政资金3388.33万元，州、市、县级财政资金839万元。南华县三年财政扶贫资金到位4317.43万元，其中中央、省级财政资金3350.66万元，州、市、县级966.77万元。姚安县2007年至2009年三年共到位财政扶贫资金5174.31万元，其中中央、省级财政资金4289.5425万元，州、市、县级财政资金884.7675万元。大姚县2007年至2009年三年共到位财政扶贫资金4056.992万元，其中中央、省级财政资金3216.992万元，州、市、县级财政资金840万元.通过自查和抽查组的清理，大理州2007年至2009年各级共计投入各类财政扶贫资金104463.88万元，其中无偿资金54263.88万元，有偿资金50200万元。被抽查的4个县2007年至2009年三年共到位财政扶贫资金合计21854.59万元，其中中央、省级财政扶贫资金15134.44万元，州、市、县级财政扶贫资金6720.15万元。大理州弥渡县2007年至2009年三年共到位财政扶贫资金10284.96万元，其中中央、省级财政资金8627.24万元，州、市、县级财政资金1657.72万元。巍山县三年财政扶贫资金到位4237.7万元，其中：中央和省级财政资金2433.35万元，州和县级财政资金1804.35万元。鹤庆县2007年至2009年三年共到位财政扶贫资金3818.43万元，其中中央、省级财政资金2223.85万元，州、市、县级财政资金1594.58万元。剑川县2007年至2009年三年共到位财政扶贫资金3513.5万元，其中中央、省级财政资金1850万元，州、市、县级财政资金1663.5万元。
一是财政扶贫资金投向明确，标准数额合理，规划方案可操作性强，资金运作公开透明，让贫困地区群众广泛得到扶贫政策的扶持，充分享受到党和政府的关爱，达到了财政资金扶贫的目的。例如弥渡县2008年弥城镇山高村易地搬迁补助100万元资金，通过实地查看和财政所查阅帐务，分两次拨付，实际情况与帐务相符。
二是扶贫资金专户封闭运作，高效快捷，克服了资金滞留，有效地防止了扶贫资金的截留、挤占、挪用等违规、违纪、违法事件发生。
三是每一个财政资金扶贫项目，都按规定及时下拨资金，及时办理报账手续，严格审查报账资料和票据，杜绝了虚假套取、冒领扶贫资金事件的发生。没有因贫困资金出现上访户和信访件。
四是重点扶贫建设工程和大宗物资实行招投标和政府采购，有效地防止了扶贫项目实施中腐败现象发生，让扶贫资金发挥最大的扶贫效益。例如大姚县制定了财政专项扶贫金跟踪问效责任（目标卡片）书。
五是在纪检监察、审计等部门的监督下，能够及时发现项目实施中存在的问题，督促实施主体进行及时整改。
六是从未发生将财政扶贫项目专项资金拨到县扶贫办等相关部门，有效地防止了财政扶贫资金的流失，保证扶贫资金安全和扶贫干部的清正廉洁。
二、财政扶贫资金管理的做法及经验
（一）做法
在党中央、国务院和省、州党委的关心支持下，两个州2007年至2009年三年内，使用财政扶贫资金先后实施了易地扶贫开发、重点村建设、扶贫开发整村推进、产业扶贫冬桃种植、劳动力培训与转移输出、企业扶贫贴息贷款、扶贫到户贷款、贫困村住户观测等一批综合性扶贫开发项目，有效改善了贫困地区的基础设施建设，促进了产业开发，村容村貌大为改观，提高了农民的劳动技能，为加快扶贫开发进程，推动经济社会又好又快发展发挥了积极的作用。
1. 加强领导，层层落实责任。为加强资金和项目的管理，被抽查县都有扶贫开发领导小组，并有具体人员抓扶贫工作，州与县、县与乡镇各级都签订项目建设《责任状》，明确了县主要领导及各项目乡镇党委书记、乡镇长是第一责任人，乡镇分管领导和下派副乡镇长是直接责任人。并坚持执行财政扶贫项目廉政承诺制，做到县扶贫办主任向县人民政府和州扶贫办承诺，项目乡镇主要领导向县扶贫开发领导小组承诺，项目村驻村工作组组长、实施扶贫开发项目的部门负责人向县扶贫办承诺。将扶贫项目责任制的落实情况列入全县年度重点工作考核内容，年终一并考核进行奖惩。
2. 深入调查研究，科学制定扶贫项目规划。在项目实施前，各项目乡镇和实施单位进村入户，开展宣传发动，摸底调查等工作，广泛征求群众意见，增强群众的参与意识，充分征求项目实施地群众的意愿，并逐村逐户填写了《群众项目建设意愿表》，项目规划做到了客观合理，符合村情民情，把要我干变成我要干，群众的积极性得到充分调动。本着“缺什么补什么”的原则，制定出项目实施方案。整村推进、易地扶贫等重大项目的实施方案报县扶贫开发领导小组评审，上报州协调领导小组审核批准后，方可启动实施。贫困地区劳动力转移培训、示范基地等单项项目的方案，由县扶贫办和县财政局审核，经批复后组织实施。在项目实施中没有随意更改实施内容，没有发现将扶贫项目资金用于扶贫开发以外的建设。
3. 强化项目扶持措施的落实和督查。在工程建设中，严格按照项目实施方案组织实施，严格执行扶贫工程建设项目进度月报制度。整村推进项目实施村和县劳务输出办公室、县职中、农村信用合作社等部门分别报送进度报表，由县扶贫办进行汇总，然后上报州扶贫办。根据各项目实施单位上报的进展情况，及时进村入户进行实地检查和督促，及时发现项目建设中存在的问题和不足，并督促其进行整改。县委、政府督查室把对扶贫项目建设的督查作为年度工作重点之一，深入进行督促检查，确保扶持措施落实到位。
4. 规范财政扶贫资金的管理，做到资金制度化运转。一是严格按照《云南省人民政府扶贫开发办公室关于进一步加强财政支农资金监督管理的通知》和《云南省财政支农专项资金监督管理实施办法》管理和使用财政扶贫资金。二是坚持执行《财政扶贫资金管理办法》和《财政扶贫资金报账制管理办法》，项目村、项目乡镇、县扶贫办、县财政局逐级审核把关，项目实施乡镇和单位及时进行了报账。三是坚持执行财政扶贫项目资金专户封闭运转，财政扶贫资金由县财政在扶贫专户存蓄，直接由县财政拨付到乡镇财政扶贫专户，通过抽查未发现进入任何单位或个人的账户。四是坚持执行工程建设招投标和大宗物资政府采购制，如：进村道路建设、村内道路硬化、水利设施建设、冬桃苗采购等都按规定办理。五是严格执行项目完工验收制。在整村推进中实施的扶贫单项建设工程，由项目乡镇、项目村和村民代表进行验收，整体的财政扶贫项目，实施完成后，由县扶贫开发领导小组组织扶贫、财政、纪检监察、审计等相关职能部门进行验收后，接受省、州的考评验收。
5. 强化行政监督，杜绝财政扶贫资金的违规操作。县监察局、财政局、审计局等部门严格对扶贫项目资金的使用和绩效进行监督管理。在三年的整村推进项目建设中，县监察局都制订了项目建设专项效能监察方案，在项目建设中期和结束时，进行了专项效能监察通过后给予验收。每一项财政资金扶贫项目，都经过了项目中期或终期审计，没有审计报告的扶贫项目，一律不予以验收。根据审计报告的反馈意见，及时进行整改，确保了财政资金扶贫项目的规范实施。
6. 发挥群众主体作用，接受贫困群众监督。广泛宣传国家、省、州、县的扶贫政策，尊重群众意愿和选择，充分发挥贫困群众在项目实施中的主体作用，按照“四议两公开”的程序，把项目规划的实施作为村民自治的一个重要内容，特别是在入村入户项目建设中，本着公开、公平、公正的原则向项目村群众公告公示，让群众充分地享有知情权、参与权、管理权和监督权，全程参与实施和管理项目。在抽查的扶贫开发项目中都设立了永久性标志碑。今年，根据《云南省人民政府扶贫开发办公室关于实行扶贫项目廉政承诺制贫困群众廉政评议制贫困群众廉政评议员制的通知》要求，各县在财政资金扶贫项目村开展了贫困群众廉政评议员制和贫困群众廉政评议制，主动接受社会监督，努力让财政资金扶贫项目在阳光下运行。
（二）经验
1. 各级党委和政府高度重视扶贫开发工作，主要表现在三个方面：一是领导工作到位，把扶贫工作作为重要工作来抓，列为议事日程和工作日程。二是认识到位，始终把扶贫工作作为一项关心政治稳定，经济发展，民族团结的重要工作来认识。充分认识到扶贫资金是贫困地区改变面貌的“发展钱”，是贫困群众发展生产的“救命钱”。三是责任落实到位，层层抓落实，制定工作责任状和项目廉政责任状。
2. 扶贫开发工作措施扎实。主要体现在“三抓”上，一是抓科学规划，深入调研制定规划，县有总体规划，乡有项目规划。二是抓资金的投入和整合，如楚雄州级扶贫资金占35%。大理整合力度更大。三是抓督查与监督。
3. 成效明显。贫困人口明显减少，如楚雄州贫困人口由2007年的78.85万人减少到2009年的43.6万人，减少了35.25万人。农民人均纯收入明显增加，楚雄州贫困地区农民人均纯收入由2007年的2203元提高到2009年的3085元,年均增长13.3%。贫困地区农民自我发展能力明显增强。
4. 财政扶贫资金管理良好。扶贫资金投向目标明确，扶贫资金没有作为他用，管理到位，制度健全，没有出现大的违规违纪现象，例如楚雄州从1994年以来没有发生扶贫干部因扶贫资金管理使用而违纪违法被查处的情况。
总之，三年来，两州的领导力度更加提升，认识水平更加提高，扶贫模式更加创新，扶贫重点更加突出，资金管理更加规范，扶贫成效更加明显。形成了“政府主导、社会参与、科学规划、分步实施、先难后易、突出重点、整合资源、连片开发、整体推进、成效显著”的大扶贫新格局。
三、存在问题及建议
（一）存在的问题
1. 贫困人口面较大，因灾返贫率不断增加。有些乡村返贫人口达58-78%。如楚雄州贫困人口根据云调字〔2010〕39号2009年云南省农村贫困人口监测结果为22.1389万人，据该州认真调研和统计，1196元以下的贫困人口还有94.6万人。大理贫困人口根据云调字〔2010〕39号2009年云南省农村贫困人口监测结果为44.6037万人，据该州认真调研和统计，1196元以下的贫困人口还有58.675万人。
2. 从中央到地方扶贫资金投入不足。目前每个村投入15万元满足不了需要，根据大理和楚雄近几年的实践，每个自然村补助50万元，一个村委会在400万元左右较为适宜。如大理州弥渡县弥城镇有17个行政村，应实施141个自然村，已实施整村推进41个，占29%，未实施的占71%。
3. 发展不平衡。绝大多数地方管理严格，扶贫成效十分显著，极个别地方资金使用效果还不明显，管理还有差距。
4. 个别村报帐不及时，跨年度或跨两年的情况也时有发生。
5. 财政扶贫项目缺乏统一的资金下拨和报帐格式。部分单项项目实施细则不具体（如劳动力培训示范基地项目中教师授课费标准问题等），给项目实施和报帐带来了一定的困难。会计核算不统一，甚至不规范，帐出多门，没有一个统一的会计核算办法。
（二）建议
通过深入调研，认真解剖，在广泛听取各方面意见的基础上，我们认为今后扶贫开发工作要以巩固现有扶贫开发成果为基础，以完善和提升现有扶贫制度和管理方法为突破口，以创新扶贫模式和资金项目管理模式为重点，以提高扶贫开发水平和农民自我发展能力为目标，以切实加大资金投入力度，实行多元化投入机制为重要手段，努力把扶贫开发提升到一个新水平。
1. 进一步提高认识，创新模式。要进一步对扶贫开发长期性、复杂性、艰巨性必要性、重要性的认识，增强做好扶贫开发工作的责任感和紧迫感。要进一步探索扶贫开发的新模式、新方法。认真总结以往的扶贫开发经验，把整村（自然村）推进、行政村推进和整乡推进，以及分区连片开发有效结合起来。要进一步提高抗灾防灾能力，减少因灾致贫、返贫现象。近年来，全省旱涝、地质、冰雪等自然灾害严重，因灾致贫、返贫现象突出，要进一步加大扶贫开发力度应对各种自然灾害对贫困人口造成的影响，尽量减少返贫人数。
2. 进一步提高扶贫开发项目资金的管理水平。一方面要及时下达和拨付资金计划，第一批资金最好在每年的一月份下达，充分利用农忙季节前这段最佳时间。另一方面要做到资金管理更加做到程序化、规范化、制度化、科学化。建议省扶贫办同财政厅协调制定扶贫开发资金会计核算办法，制作统一的拨款和报帐单据格式，印制规范的贫困人口补助款项收据，以规范财务档案。三是选调相关熟悉财会业务人员充实扶贫队伍，方便加强扶贫资金的管理。四是在检查中据县乡财政部门的反映，扶贫资金数量大，专人专户管理人手不够，需要充实。五是严格项目申报程序，实行逐级申报制。
3. 进一步加大扶贫开发的投入力度。一是提高整村推进扶持标准。在“十二五”期间建议每个自然村中央和省级补助在50万元左右，每个行政村在400-500万元左右。二是进一步加大村级互助资金和信贷扶贫资金的投入力度，努力提高贫困人口的自我发展能力。建议把楚雄州双柏县的3万户土坯房列入重点改造，把大理州的小额信贷扶贫资金增加到4-5亿。三是进一步加大革命老区建设的投入力度。在检查中各级普遍反映老区专项资金较少，需要与可能差距较大，建议每年专项资金达5000万元。
4. 建议把楚雄、大理列为西部大开发和桥头堡建设的重要区域加以扶持。
云南省扶贫办财政扶贫专项资金楚雄大理抽查组
二○一○年九月三日
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