一起食品安全诉讼案件引发的思考
沈楠
本案例涉及的是食品卫生行政监管管辖权争议问题。在处理一起“食品中添加药品”的消费者申诉中，工商机关认为自己没有行政处罚权，而移送卫生行政机关，卫生机关和申诉人则认为依据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，工商机关负责流通领域的食品监管，应具有管辖权。
一、基本案情
2006年3月，自然人冯某向江苏省工商局提出书面申诉，认为南京某超市销售的凉茶中含有夏苦草、金银花，违反了《食品卫生法》中关于禁止在食品中加入药品的规定，要求进行查处。
该申诉经移交，由南京市工商局玄武分局负责处理。该分局随即书面受理了该申诉，经调查核实，玄武分局认定该申诉属于单纯的由《食品卫生法》调整的违法行为，其他法律法规无法对该行为进行规范，由于《食品卫生法》授权的执法主体为卫生行政管理部门，玄武分局遂将调查取证的结果向玄武区卫生局进行了移交，同时通知申诉人冯某。玄武区卫生局事后以流通领域食品监管已划分给工商部门为由，将该申诉移交回工商分局。
申诉人冯某认为玄武工商分局移交行为违法，于2006年8月向玄武区人民法院提请行政诉讼。
二、分歧意见
玄武区卫生局将申诉移送回工商部门的理由为:
《食品卫生法》第三条第二款规定：“国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”；
《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》规定:“按照一个监管环节由一个部门总监管的原则，﹍﹍工商部门负责食品流通环节的监管﹍﹍”；
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权﹍﹍”。
所以，国务院的上述决定实际上赋予了工商行政管理机关对《食品卫生法》的执法权，卫生行政管理机关已经不具备对该行为的管辖权。
申诉人冯某的起诉理由与玄武区卫生局基本相同,他同时认为,即使工商机关不能直接适用《食品卫生法》进行处罚,但基于对流通领域的监督管理权,也应当适用《产品质量法》等相关法规进行查处。
对此，工商系统内部存在三种观点：
一是认为工商部门有行政处罚权。根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》和中编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》精神，工商部门应依据《食品卫生法》第三条对流通领域的违反食品质量安全的违法行为实施监管。
二是认为工商部门虽有对流通环节食品质量监管的权利，但依据《食品卫生法》中第三十二条、第四十九条和《行政处罚法》第十六条的规定，工商部门不能适用《食品卫生法》作出行政处罚。
三是认为查处的案件应移送卫生部门处理。工商部门对流通环节食品质量监管可以依据《产品质量法》第八条、第七十条进行查处，其中虽有关于“法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”“法律、行政法规对实施行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”的转致规定，但因《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》已经对食品监管体制做了新的分工，在《食品卫生法》没有作修改之前，尚无可以转致的法律、行政法规。
同时,工商机关内部还存在这样的疑惑,对于该类型的申诉,是否应当受理。一种观点认为：应当受理，因为工商机关具有对流通领域的监管职能；另一种观点则认为：应不予受理，因为没有处罚权，也就没有管辖权。
三、笔者观点
本案涉及的食品卫生领域的行政监管问题，存在三个主要争议:
(一) 对于“食品中添加药品”的违法行为,是否只能适用《食品卫生法》进行查处;
(二)工商机关目前能否直接适用《食品卫生法》进行行政处罚。
（三）工商机关对于该类型的申诉，是否应当受理。
对于第一个问题，笔者认为，关于“食品中添加药品”的禁止性行为是《食品卫生法》的特殊界定，除《食品卫生法》外，目前并没有其他的处罚与该禁止性行为相对应，所以，只能适用《食品卫生法》进行处罚。
对于第二个问题，根据《行政处罚法》的相关规定，一个行政机关要想获得行政处罚权，主要有两种方式：一是法律法规直接赋予行政机关某项行政处罚权；另一种是如《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权﹍﹍”。
在本案中，《中华人民共和国食品卫生法》第三条规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”。请注意该条规定中的“监督”与“管理”的区别，即：“有关部门”只有“管理”权，而无“监督”权。该法第二十九条规定：“城乡集市贸易的食品卫生管理工作由工商行政管理部门负责，食品卫生监督检验工作由卫生行政部门负责”。也可以看出，即使是城乡集市贸易的食品卫生，工商部门也只是具有“管理”权，而“监督”权仍由卫生行政部门负责。该法第四十九条规定：“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府卫生行政部门决定。本法规定的行使食品卫生监督权的其他机关，在规定的职责范围内，依照本法的规定作出行政处罚决定”。这就很清楚的明确了：只有“本法规定的行使食品卫生监督权”的其他机关，才有权实施行政处罚。已经将工商机关排除在外。
虽然《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中特别提出：“完善食品安全法律法规和部门规章。国务院法制办要抓紧组织修订《食品卫生法》……。农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局等部门要根据职责调整，尽快清理、修订涉及食品安全方面的部门规章，力争2004年年底前完成”。但《食品卫生法》并未及时修改，法律法规并未直接赋予工商机关《食品卫生法》规定的行政执法权，在这种情况下，工商机关直接适用《食品卫生法》属于超越法定职权。
对于如何理解《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》对工商机关职能的调整，笔者认为：《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）中规定：“农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”。从中可以看出，对此次职责调整，并非将工商部门在食品安全监管中的职能扩大，而只是再次进行了强调。如果是调整，也应当如质检部门职能调整一样作出如此表述：“将现由卫生部门承担的食品流通环节的卫生监管职责划归工商部门”。未作类似表述，只能理解为对原有职能的再次强调。
综上所述，各级工商部门应当按照国务院的规定，认真履行在食品安全监管工作中的职责，但要严格依法办事，不得超越部门职权，而直接依据《食品卫生法》的规定，实施行政处罚行为。
对于第三个问题，笔者认为，工商机关对该行为是没有行政处罚权的，而处罚权实际上是一种在法律上判定行政相对人的行为是否具有行政违法性的权利，这种法律上的判定权决定了管辖权。行政申诉的管辖是源于这种法律上的判定，而让一个没有判定资格的机关去处理行政申诉是错误的，所以，工商机关没有对该类申诉的行政管辖权，应当不予受理。
