美国对日单独媾和政策，是杜鲁门政府冷战思想的产物。
1945年9月，美国政府发表的《战后初期美国对日政策》提出了三大原则：
日本非军事化、民主化、用发展和平经济的办法保证非军事化和民主化的进程。
以麦克阿瑟将军为首的美国占领军当局强制性地改组日本社会结构，包括宪政制度、国家公务员制度、产业组织与劳资关系、土地制度、教育制度。与此同时，断绝了日本所有的对外关系，只保留了外务省这个机构，其目的是要为将来的媾和做好准备。
从1945年10月开始国务院远东司开始起草对日和约草案。到1947年8月5日，已经全部完成对日和约草案。这个《对日和约草案》，就是历史学界通称的“博顿草案”。
美国政府还向远东委员会11国代表提议在1947年8月19日召开对日媾和预备会议，讨论《对日和约草案》。《对日和约草案》共计10章56条，由序言、正文、附录三部分构成。分别对盟国的战争目标、日本领土、政治民主改革、审判战争罪犯、监督机构、解除日本武装和非军事化、统制经济、战争赔偿与归还盟国财产等问题做出了详细规定。
明文规定：
今后25年内禁止日本重整军备；日本要将“择捉海峡东北各岛屿构成的千岛群岛之主权割让给予苏联”；日本领土除了本土四岛以外，还包括国后、择捉、琉球诸岛屿，但不包括小笠原群岛、南鸟岛；日本工业设备除维持和平经济所必需的部分以外，一律拆除作为对受害国的战争赔偿；盟国远东委员会对日理事会作为监督机关。
杜鲁门政府对日媾和政策的初衷，主要是保证日本不再构成对美国国家安全的威胁及美国在亚洲扩张的障碍，并无针对第三国的明确意图，在媾和形式上也是要坚持盟国合作、全面媾和的。
作为战败国，日本并不是消极地坐待在和约上签字，而是利用保留下来的外务省这一条件，1945年11月21日，以外务省条约局、政务局官僚为核心，建立了“和平条约问题研究干事会”，分析战胜国的媾和政策走向，探求日本的媾和对策，争取战后处理有利于己的结局。
“和平条约问题研究干事会”成立伊始就坚信不移：
盟国方面不会在谈判的基础上缔结对日和约，而是可能将其单方面制定的条约草案强加于日本；在缔结条约以前，利用占领日本的实力，尽可能将其期待的事态变成既成事实，和约只不过是从法律上确认此种既成事实而已。
1946年3月6日公布的《修改宪法草案纲要》中说，新宪法放弃战争，在第九条中誓约“永远放弃作为国家主权发动的战争、武力威胁或使用武力作为解决国际争端的手段”，“为达到前项目的，不保持陆海空军及其他战争力量”。盟国可能要将这一原则列入对日和约，因此，为了确保日本的“生存和安全”：
(1)对日和约签字国亦应申明放弃将战争作为解决国际争端的手段；(2)提议日本在国际法上作为永久中立国，同时希望由远东委员会成员国建立地区性集体安全保障机构，并允许日本为维护国内治安保持必要的武装警察或国内治安队；(3)“朝鲜的安全直接影响我国”，所以亦希望盟国予以援助。
这个构想同以前的方案相比，放弃了保持日本独自的军事力量之原则，选择了对内——警察力量、对外地区性集体安全保障的道路。另一方面，这个构想又同以前的方案一样，仍然是从盟国对日本安全保障的要求这个方向进行思考，还没有从更加具体入微的国际政治形势与日本安全保障的关系上来探讨。
在美国对日媾和政策史上，1947年是具有重要意义的年代。在对原轴心国媾和的问题上，2月10日签署的《巴黎和约》实现了对意大利、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚、芬兰的媾和。
同时，美国政府内部的陆军部、海军部、国务院政策设计委员会等部门对媾和问题的研究，朝着将美苏冷战与对日政策联系起来，要求重新制订对日媾和政策的方向滑去。大体上说来，美国五角大楼方面的意见集中在关于日本在美国亚洲政策中的地位这一根本问题上。
其实质是“对俄国在远东的影响”要不要有一种力量来对抗它？这个力量应该是中国还是日本？
五角大楼内部对此存在着分歧。1947年4月，联合战略调查委员会的报告首次提出把日本同盟国化。
6月，参谋长联席会议的研究结论却是继续把国民党中国作为对抗苏联的唯一政府。这是因为，“如果中国落入苏联的控制之下，整个亚洲都可能成为苏联的势力范围”，出现多米诺骨牌式的悲剧。美国应该在经济上、军事上积极援助中国。
日本非军事化乃是既成事实，日本应该成为亚洲的“生产工厂”，以此在亚洲对抗共产主义的渗透。
1947年秋，美国陆军部副部长德雷珀赴日考察，认为盟军总司令部推行的民主化政策使本来非共产主义的日本最终接近“社会主义理想”，只要美国希望日本成为对抗苏联的缓冲国，就必须修改对日占领政策。
陆军部、国防部决定“重新估价日本经济在美国军事战略上的地位和作用”，建议改变目前的占领政策，推进日本经济复兴、缓和战争赔偿要求，允许日本拥有最低限度的军备，媾和以后美国有权利用日本作为军事基地，占领冲绳、小笠原群岛、奄美大岛和横须贺的海、空军基地，美军长期驻留在日本。
1948年10月，吉田茂出任内阁总理大臣之际，正是美国对日占领政策与媾和政策发生战略性转变之时。凯南在这个转变过程中发挥了重要作用。
众所周知，乔治·凯南是美国“遏制战略”思想的始作俑者，于1947年5月7日被任命为国务院政策设计委员会主任。凯南虽然不是对日本问题研究有素的专家，但早就认识到日本的战略重要性。第二次世界大战期间，凯南参与了关于亚速岛军事基地问题的谈判。
凯南在美国军事学院任职期间，对美国战后国家安全问题的研究，使他更加关注日本问题特别是冲绳问题。
凯南的亲密助手戴维斯在1947年8月11日起草的意见书中认为，美国对日政策的根本目的是“将稳定的日本纳入亲美的太平洋地区经济体系中去，成为追随美国政策的值得信赖的盟国”。
所以，他认为《对日和约草案》存在着严重问题。
第一，日本将来不可能成为一流的军事强国，因此非军事化不是根本问题。第二，苏联参加国际监督机构不但不能促进民主化，反而会煽动对美国的不信任。第三如果只依靠轻装备的警察维持治安，日本政府极容易被颠覆。
凯南认为，第二次世界大战时期罗斯福总统的对苏合作政策是一种单方面的妥协，只依靠这种妥协不会使苏联变得谨慎与温和，反而被苏联所利用。
直到目前为止，美国的让步没有起到任何作用，与苏联领导人在战后欧洲、亚洲秩序方面达成的协议也是失败的。对苏联的扩张主义，“应该用另外一种方式来处理”。
美国要以这样的政策作为它的力量，“促进那种最终必将导致苏联政权的瓦解或逐步软化的趋势发展”。
所谓“软化”，指的是苏联的“性格”出现如下变化：“在它同其他国家和民族的关系上，将是保持容忍的、可以打交道的和直爽坦率的”，不再采取那种意识形态立场；“政府权力的运用将不越过一条很明显的界限而陷入极权主义之中”；“它将不把压迫的枷锁强加于具有民族自决的本能和能力的其他民族身上”。
在实现这些目标以后，“将容许在俄国早日建立任何一种同我们所熟悉的那种私人企业相类似的制度”。显然，凯南对遏制战略取得成功抱着极其乐观的态度。
凯南认为远东各国的致命弱点在于人口和粮食问题。解决这些问题必须引进现代技术。
在这个过程中，苏联可能乘虚而入。所以，要从根本上改变美国对远东问题的思维方式，放弃“人权、民主化、文明生活等抽象的非现实目标”，代之以能够带来实际效果的军事、经济手段。尽可能早日结束对中国、朝鲜的军事援助，将菲律宾、日本作为维护美国在东亚利益的支柱，以在远东增加压力牵制苏联在欧洲的扩张。
凯南的遏制战略理论是以对苏联社会制度、对外政策形态的认识和美国的力量有限观念、传统的均势外交作为基础的。它所追求的是在苏联毗邻地区确定以后苏联不得逾越的界限，进而建立有利于美国的世界战略格局。
1947年9月8日，政策设计委员会起草了一份关于日本冲绳问题的文件。
该文件建议：
“从战略的理由来看，应该将包括冲绳在内的琉球群岛南部置于美国的战略托管之下。”“由于这个方案意味着美国的扩张主义行动，提出时应该注意使联合国容易接受。”“如果苏联将千岛群岛南半部给予日本，美国政府就应该做出同样的姿态，将琉球群岛北部归还日本。如果苏联在领土问题上不实行这种让步，美国政府在提议对琉球群岛南部实行战略托管统治以前，应该保留对琉球群岛北部的处理权。
那时，即使是微不足道，为了取得希望的心理效果，美国政府也应该提出由日本领有琉球群岛北部的建议。”
经过一周时间的讨论，9月17日，政策设计委员会明确提出：
“我国在太平洋的兵力必须适当部署，有必要部署在靠近日本本土诸岛屿，即琉球群岛和小笠原群岛。”“应该将琉球群岛的南部、小笠原群岛、火山列岛、南鸟岛与日本相分离，置于美国的战略控制之下。”
但是美国国务院远东司并不赞成战略托管统治方案，而以“基地租借”方案与五角大楼相对抗。
1947年9月30日，国务院与五角大楼代表举行会议。陆军部、海军部的代表纷纷指责国务院远东司的“基地租借”方案。刚刚出任国防部部长的福雷斯特尔将军要求国务卿马歇尔支持参谋长联席会议的立场，将“北纬29度以南的整个琉球群岛作为战略托管统治地区”。
1947年10月14日，凯南起草了《政策设计委员会关于对日和约问题的讨论结果》，送交国务卿马歇尔和副国务卿洛维特。
凯南建议：
对北纬29度以南的琉球群岛实行战略托管统治，尽管日本保留在冲绳名义上的主权，但是，是否在冲绳长期租借基地区域，应该等到部际政策协调委员会做出答复以后再决定。
然而，在该文件的第五部分《美国的安全保障》当中，凯南又建议“在美国必须保持冲绳的军事设施的前提下”，制订对冲绳的政策。
正是由于冲绳问题的极端复杂性，第二天，10月15日，凯南又委托戴维斯起草了《关于最终处理琉球群岛的特别建议》。
其中，明确提出了“政策设计委员会接受由美国管辖琉球群岛南部的原则”。
从这一点而论，意味着政策设计委员会否定了国务院远东司的政策，趋向支持五角大楼的政策。尽管凯南充分肯定冲绳的战略重要性，但是，对于参谋长联席会议要求的战略托管统治方式，仍然心存疑虑。
1947年12月15日，杜鲁门政府决定派遣凯南赴日考察。这次考察，也是太平洋战争结束以来华盛顿方面第一次与东京盟军总司令部磋商对日政策的根本方针，这必将对美国政府的对日政策产生重大的影响。
1948年3月，凯南率领调查团来到日本。在与麦克阿瑟将军的会谈中，在冲绳群岛与美国安全保障的关系问题上，凯南与麦克阿瑟之间有共同之处的，而在日本经济复兴政策方面又是相当不同的。3月11日，凯南到达冲绳，与美国驻冲绳军政长官进行会谈。
3月14日凯南在致国务卿马歇尔的备忘录中指出：
“我们在西太平洋地区最紧急、最重要的问题是战略问题。我认为，我们在没有对整个太平洋地区的战略的情况下讨论对日政策问题。”“我国政府的上上下下都承认冲绳的战略重要性，都承认我国对冲绳居民的重大责任。”
在这里，凯南提出了他的“战略——政治概念,并且从三个方面加以论证。
首先，美国应该根据本国的安全保障利益处理与亚洲大陆的关系，不能把包括朝鲜半岛在内的整个亚洲大陆的任何一处都当作具有重要利益的地区。
其次，只有冲绳才是“美国在西太平洋攻击力量的中心”。
“毫无疑问，在由关岛、原日本托管统治地区、琉球、阿留申群岛构成的美国U形防卫体系当中，冲绳占有极其重要的地位。”
“以我国在冲绳的空军力量为核心，辅之以海军力量，完全能够阻止在东北亚或东亚中心港口出发的陆、海军两栖部队。”
再次，日本和菲律宾还没有被纳入美国在亚洲太平洋的岛屿防卫体系。
日本已经完全被解除武装，如果其他国家不在日本建立战略设施，美国也就不在那里建立军事基地和驻守军队。因此，日本完全可以作为拥有政治主权、位于我国防卫体系西侧的中立化区域而存在。
3月16日，凯南返回东京。3月21日，再次与麦克阿瑟讨论对日占领政策问题。
3月25日，凯南向国务卿马歇尔提交了考察报告《关于美国对日政策的建议》，这就是政策设计委员会第28文件（PPS28)——在将冷战引入对日政策这一问题上，从政策思想、政策本身、执行机关等方面系统地提出了转变对日政策中需要解决的重大问题。
首先，它以在国际上遏制苏联、在日本国内防止社会主义化这种双重遏制理论作为出发点，指责麦克阿瑟说，他对苏联外交的认识是肤浅的，没有考虑共产主义渗透的方式，反而过高估计了日本人的抵制共产主义的能力。
其次，正是从上述逻辑出发，对今后的占领政策、媾和方针、执行机关等问题提出了如下建议。
(1)日本应该与菲律宾同样作为太平洋地区美国安全保障体系的基础，这是美国对日政策的中心目标。为此，就必须促进日本经济的复兴，将占领政策的重点从民主化的政治改革转移到经济复兴上来。
其手段包括：
缓和战争赔偿，不向日本提出新的民主改革措施，对已经实施的不再向日本政府施加压力，修改有关整肃军国主义分子和《经济力量过度集中排除法》，及早发现、处理乙级、丙级战犯嫌疑中的无罪分子，缓和新闻检查，促进日本文化的亲美倾向。
(2)美国对日占领政策重点的转移，其做法不是规定民主化的投降条款，而是推迟媾和谈判，所以应该采取不急于媾和的方针。
缔结和约的性质，“应该是简单的，一般性的，而不应该是惩罚性的”。缔结和约以后，日本的安全保障取决于日本内外形势的稳定程度。
美国应该“永久保持在冲绳的军事基地与设施”、“争取将横须贺海军基地和设施改为商业用途，同时尽最大努力在冲绳建设一个更高水准的海军基地，并且确保美军在那里的绝对控制”。允许日本在一定限度内重新发展军备，加强警察力量建立海上保安机构和联邦警察式的中央机构，以便遏制苏联和日本的共产主义。
(3)改组占领机关。
盟军总司令部的任务今后必须限定在监督方面，大幅度地恢复日本政府经济复兴的权利。美国政府不必征求远东委员会的意见，可以根据自己的判断，单独向总司令部发布指令，建立不属于总司令部的国务院代表部，以保证华盛顿对总司令部的主导权。
在此期间，陆军部加紧研究日本安全保障问题。在他们提出的研究报告中，一方面，在承认美国的力量有限这一点上，同意凯南的观点主张为了弥补美军力量的不足，日本应该建立一支20万至30万人的军队。该部队除了维持国内治安、协助美国占领军以外，还将作为重新建立日本陆军、海岸警备部队的核心力量。
另一方面，关于日本在美国军事战略中的地位问题，比凯南走得更远，提出在日本本土也要保持美国的海军和空军基地。只要这一目标没有实现，就继续占领日本，无限期推迟媾和。以该报告为基础，4月30日，陆军部正式对政策设计委员会第28文件提出修改意见。
在外交和军事方面，陆军部主张更加彻底地改变对日政策，其要点是无限期推迟对日媾和，允许日本重整军备，缩减盟军总司令部人员，停止远东委员会的活动，建议总司令部修改有关《经济力量过度集中排除法》的政策。
但是，在占领机关问题上，坚持国务院只有向总司令部提出建议权而没有发布指令权，国务院的代表机关不能正式与日本政府接触。
5月26日，政策设计委员会经过与国务院远东司、陆军部协商，起草了政策设计委员会第28/2文件《关于对日政策的建议》。其中，在冲绳问题上，将原来的“美国应该永久保持在冲绳的军事基地和设施”改变为“美国应该长期保持在冲绳的军事基地和设施”。
6月2日，将该文件提交给国家安全委员会。这就是美国国家安全委员会第13文件(NSC13)。
结果，在国家安全委员会通过的决议中，关于对日媾和方针问题同意了政策设计委员会的意见，关于国务院代表职权范围问题接受了陆军部的主张。此后，国务院与陆军部磋商的重点问题是远东委员会和战争赔偿问题。
前者主张，日本经济复兴离不开远东各国的合作，不能无视远东委员会的决定，缓和战争赔偿的幅度不能过大；后者强调远东委员会已经没有存在的必要，缓和战争赔偿幅度的大小关系到经济复兴政策的成败。8月末9月初，尽管国务卿马歇尔与陆军部部长罗亚尔多次进行协商，但仍然难以取得共识。
在此期间，苏联断然封锁柏林，在欧洲向美国挑战，美苏矛盾进一步激化。在东亚，中国国内战争局势出现重大转变，国民党政府的崩溃指日可待。在这种形势下，重新估计东亚的政治力量对比关系和战略方针，转变对日政策问题更加迫在眉睫。
10月7日，国家安全委员会通过NSC13/2文件，决定转变对日政策，将远东委员会和日本战争赔偿问题留待以后再议。
至此，凯南在政策设计委员会第28文件中提出的对日政策经过部分修正，基本上被肯定下来。NSC13/2文件成为美国对日政策战略转变的关节点。
从此，美国对日政策的重心，不再是非军事化、民主化，而是经济复兴；美国对日媾和的形式，脱离了与远东委员会成员国特别是与苏联协调的运行轨道，转向单独媾和；对日媾和的性质，也从作为结束战争、清算日本军国主义的手段蜕变为反对亚洲革命的手段。
与此同时，美国对日政策与美国对冲绳政策又相对分离，具有独特性。这集中表现在美国政府始终没有要求日本放弃对冲绳的主权，始终坚持的是美国对冲绳的战略托管权。
（正文完）
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