——《国家基石：基层社会治理图景与乡村振兴》序
基石，意为给建筑奠基的石料，引申为基础或中坚力量之意。本书书名《国家基石：与基层治理》突出了基层社会、基层治理对于国家治理的基础性、根本性意义。正是由于基层的极端重要性，我们党和国家历来高度重视基层工作，强调“夯实基层基础”。党的十八大以来，国家持续加大对农村社会的投入，农村公共服务设施不断健全，生产生活条件持续改善。尤其是党的十九大提出实施乡村振兴战略，国家对农村的扶持力度进一步加大，基层治理体系与治理能力现代化建设持续推进。
2021年4月，中共中央、国务院颁发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，指出“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。可以说，没有基层治理的现代化，就很难谈得上国家治理现代化。没有对基层治理的深刻认识，就难以理解中国国家治理现代化的深层规律。《国家基石》一书，恰恰为我们展现了当前中国基层社会和基层治理的丰富图景。
国家对基层的态度是矛盾的。这一矛盾由基层在国家治理体系中的角色和地位而生。基层扮演着国家代理人的角色。国家的各种方针、政策，需要基层政府和基层干部的支持、配合方能落地。国家必须赋予基层一定的自主权力和行动空间，甚至默许基层在某些灰色地带获利。如此，基层才能更好地解决政策落地的“最后一公里难题”。如果国家对基层控制过严，基层丧失自主性，将会影响国家政策的落地。
但同时，基层作为一个行动者，并不是机械执行国家政策的机器，它也有其自身的利益。特别是中国作为一个大国，治理层级较多，使得上级和中央更难以获取基层的真实信息。基层政府可以利用多层级治理体系这一“天然屏障”，掌握信息优势，通过各种方式阻隔基层的真实信息往上传递。国家则需要面对和解决这一信息困境，掌握基层治理的真实状况。在长期的治理历史中，受限于技术等方面因素的限制，国家应对信息困境的效果较为有限。
此外，基层干部嵌入基层社会，不可避免地受制于基层错综复杂的社会关系网络。如果不顾基层社会关系网络，没有基层社会的支持，那么基层干部将难以开展工作。但若基层干部嵌入过深，甚至被基层社会关系网络裹挟，也将影响到国家政策的有效执行。因此，国家如何打破地方社会的阻隔、克服地方性的不利影响，便成为国家政权建设的重要任务。
早在20世纪90年代，农村税费负担加重、干群关系紧张状况的形成，虽有财税体制变革等方面的因素，但国家对基层的监督有限、基层自主性过大也是至关重要的方面。
进入21世纪后，国家通过税费改革、取消农业税、广泛实施项目制、加强基层治理制度建设等措施，强化了对基层政府的监督。基层政府侵害农民权益的现象大幅度减少，基层干群关系得以缓和。纵观中国基层（地方）治理的历史演变过程，基层治理状况在很大程度上受制于中央与地方关系。“一收就死、一放就乱”的状况并未得到根本改观。当中央（国家）对基层（地方）授权过大、缺乏管控时，基层自主性较大，容易出现基层政府侵害民众权益的问题，带来基层关系紧张；为了减少、杜绝基层政府侵权事件的发生、缓和干群（官民）关系，中央与地方关系就要作出调整，中央要加大对基层、地方的监督。由此形成所谓“收放循环”的逻辑。
近年来，国家对基层“收紧”的态势还在延续，基层治理现代化的步伐不断迈进。首先，各类制度规范建设持续推进。比如村务公开制度、基层权力清单制度、行政事项审批制度等，都不断得到改革与完善。基层权力行使日益规范化，职权边界越来越明晰。其次，上级对基层的巡视、巡查、督查力度不断加大。基层“小微腐败”势头得到有效遏止。再次，各种先进技术越来越得到广泛应用。诸如卫星拍照、无人机、视频摄像、政务APP等现代技术被引入基层治理中，强化了上级对基层的技术监控。这在很大程度上缓解了上下级之间的信息不对称难题。
国家正凭借其日益强大的能力将基层整合进入国家治理体系，推动基层治理现代化进程。但上级频繁的督查、检查也诱发了一些新的问题。基层干部疲于应对各种督查、检查、暗访，缺乏自主行政空间，成为被动执行上级命令的机器。没有了创造性、灵活性、适应性，基层治理就没有了灵魂。同时，基层形式主义屡禁难止。一些地方一味追求规范化、标准化，而罔顾基层社会实际，滋生了大量形式主义。基层徒具现代化的外表、形式，而缺现代化的治理效能。基层治理的要求越来越严、标准越来越高、设施越来越现代、成本越来越大，但与群众的距离却越来越远。
在中国大地上推进基层治理现代化，还是需要贴近基层社会现实，回应基层群众的真实需求。贴近基层社会现实，就要求充分顾及基层社会的性质和特点。当前，农村基层社会身处巨变之中，整体迈向现代化的趋势不可阻挡。但不少地方的基层社会仍然保留着较强的非规则性，与外表“高大上”的现代化基础设施和治理制度难以兼容。而且，不同区域社会特点存在较大差异，不适宜建设统一的、标准化的治理体系。
为使基层治理具有创造性，还应赋予基层治理一定的自主性，使其拥有因地制宜进行政策转化的空间和能力。近年来，国家已关注到基层权责失衡的问题，日益强调强化乡镇属地管理权限，将一些行政权力下放到乡镇。基层治理已开启新一轮“放”的帷幕，为新时代的国家治理现代化奠定更为扎实的根基。在此过程中，应谨防“责任下沉而权力不下放”的现象。在促进基层权责平衡的同时，保持对基层张弛有度的监督，建立一个既规范行政又富有弹性的基层治理体系。
总之，富有创造性、灵活性和适应性的基层治理，才是有灵魂的基层治理。为基层治理赋予创造性、灵活性、适应性，就是为其找回灵魂。本书呈现了作者近年来对基层社会的深刻观察与理解，聚焦于探讨新时代基层治理现代化向何处去这样一个命题。书中内容涵盖了基层社会、基层体制、基层治理和基层干部等多个方面，展现了一个立体的、丰富的基层中国。德文思想深邃，洞察力强，文风朴实，每每读他的作品，总能给人以思想上的极大启发。读完此书，相信大家会有同感！
是为序。
田先红（华中师范大学中国农村研究院教授）
壬寅年于武汉桂子山
