东汉帝国建国后,将天下划分为105个郡国。这其中的每个郡国,就相当于我们现在的地级市,其最高军政长官叫做郡守,又称“太守”。从某种意义上说,这个所谓的太守,也就相当于我们现在的市长兼职市委书记。
同时,由于当时的交通媒介都不太发达,中央的行政命令很难及时传达到地方上,皇帝害怕这些郡国的太守们,凭借着天高皇帝远,渐渐变成土皇帝,更害怕这些郡国的豪门家族势力越来越大,最后把相关地区变成独立王国。
在这种背景下,皇帝就设置了12个中纪委工作小组,分别由12个小组长带队,每个小组长各负责管理一定数量的郡国,于是这105个郡国被划分而这12个大区域。这也就是后来的十二个州,即豫州、兖州、徐州、青州、凉州、并州、冀州、幽州、扬州、荆州、益州、交州。
另外,因为以洛阳、长安为中心的地区意义重大,属于是帝国的军事、经济和行政中心,所以相关地区的监察工作,就专门由这12个小组长的老大,即司隶校尉负责的。
当然,也正因为相关地区的监察工作是由司隶校尉负责,所以这块地区又被称之为司州。由此,也就构成了东汉帝国的十三州。
至于这12个小组长的职务名称,叫做刺史。从这层意义上说,最初东汉帝国的十三个州,都属于是监察区,并不是行政区。
至于这12个刺史,就类似于中央派到地方上的中纪委工作小组,主要目的就是对各郡国太守进行监察,防止郡国的主管、豪门大族们,因为天高皇帝远而无法无天的胡折腾。
虽然,从官位的级别上来说,这12个刺史的级别都不高,尤其是与这些掌握一郡军政大权的太守们相比,那就相当于处级干部与厅级干部的差距。但问题是,因为这12个刺史是直接对皇帝负责的,而且职责就是打击地方高级官员、豪门贵族的违法犯罪,所以通常意义上,人们认为刺史的地位高于郡守。
再后来,随着时间的推移,这12个中纪委工作小组渐渐成了地方的常设机构,尤其是随着东汉末年天下变得动荡起来,由于要领衔各郡平定黄巾叛乱,这12个刺史的权力开始变得越来越大,逐渐从单纯的监察领域延伸到军事、经济和行政领域。
在这种背景下,原本只是监察区的东汉十二州,逐渐转变成类似于“省”级别的行政区,而这12个刺史,也渐渐变得越来越像省长和省委书记。再后来,刺史就正式变成州牧,也就是一州的最高军政长官,类似于我们现在的省长兼省委书记。
从这层意义上说,州牧的级别,就相当于我们现在的省部级高官,而太守的级别,就相当于我们现在的市厅级高官。至于刺史,虽然级别上只是处级干部,但因为他负责对太守进行监察,所以职位要高于太守,但低于州牧。
但问题是,等到三国这个大乱世时期,由于东汉帝国的皇权已经名存实亡,所以刺史实际上也名存实亡,他们要么脱变成掌握一州军政大权的州牧,要么成为一个空有其名的虚职。所以在三国时期,从拥有的实权来看,州牧的职位通常最高,太守其次,刺史基本成为打酱油的角色。
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