东汉帝国建国后，将天下划分为105个郡国。这其中的每个郡国，就相当于我们现在的地级市，其最高军政长官叫做郡守，又称“太守”。从某种意义上说，这个所谓的太守，也就相当于我们现在的市长兼职市委书记。
同时，由于当时的交通媒介都不太发达，中央的行政命令很难及时传达到地方上，皇帝害怕这些郡国的太守们，凭借着天高皇帝远，渐渐变成土皇帝，更害怕这些郡国的豪门家族势力越来越大，最后把相关地区变成独立王国。
在这种背景下，皇帝就设置了12个中纪委工作小组，分别由12个小组长带队，每个小组长各负责管理一定数量的郡国，于是这105个郡国被划分而这12个大区域。这也就是后来的十二个州，即豫州、兖州、徐州、青州、凉州、并州、冀州、幽州、扬州、荆州、益州、交州。
另外，因为以洛阳、长安为中心的地区意义重大，属于是帝国的军事、经济和行政中心，所以相关地区的监察工作，就专门由这12个小组长的老大，即司隶校尉负责的。
当然，也正因为相关地区的监察工作是由司隶校尉负责，所以这块地区又被称之为司州。由此，也就构成了东汉帝国的十三州。
至于这12个小组长的职务名称，叫做刺史。从这层意义上说，最初东汉帝国的十三个州，都属于是监察区，并不是行政区。
至于这12个刺史，就类似于中央派到地方上的中纪委工作小组，主要目的就是对各郡国太守进行监察，防止郡国的主管、豪门大族们，因为天高皇帝远而无法无天的胡折腾。
虽然，从官位的级别上来说，这12个刺史的级别都不高，尤其是与这些掌握一郡军政大权的太守们相比，那就相当于处级干部与厅级干部的差距。但问题是，因为这12个刺史是直接对皇帝负责的，而且职责就是打击地方高级官员、豪门贵族的违法犯罪，所以通常意义上，人们认为刺史的地位高于郡守。
再后来，随着时间的推移，这12个中纪委工作小组渐渐成了地方的常设机构，尤其是随着东汉末年天下变得动荡起来，由于要领衔各郡平定黄巾叛乱，这12个刺史的权力开始变得越来越大，逐渐从单纯的监察领域延伸到军事、经济和行政领域。
在这种背景下，原本只是监察区的东汉十二州，逐渐转变成类似于“省”级别的行政区，而这12个刺史，也渐渐变得越来越像省长和省委书记。再后来，刺史就正式变成州牧，也就是一州的最高军政长官，类似于我们现在的省长兼省委书记。
从这层意义上说，州牧的级别，就相当于我们现在的省部级高官，而太守的级别，就相当于我们现在的市厅级高官。至于刺史，虽然级别上只是处级干部，但因为他负责对太守进行监察，所以职位要高于太守，但低于州牧。
但问题是，等到三国这个大乱世时期，由于东汉帝国的皇权已经名存实亡，所以刺史实际上也名存实亡，他们要么脱变成掌握一州军政大权的州牧，要么成为一个空有其名的虚职。所以在三国时期，从拥有的实权来看，州牧的职位通常最高，太守其次，刺史基本成为打酱油的角色。
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