建议主题：构建城市公共安全体系的思考

建议类别：民生类

建议人： 民建姚小刚 政治面貌：民建会员

提交时间：2011-02-24 15:56:57

内容：构建城市公共安全体系的思考

姚小刚


　　当前我国城市安全面临着更为复杂而紧迫的局面，在人口、建筑、生产、财富日益集中的同时，城市基础设施安全相对脆弱，公共空间安全隐患增多，新型社会矛盾不断出现，都较大程度地提高了城市安全的风险水平，城市安全面临众多挑战。建设安全城市，是我国实现可持续发展和建设社会主义和谐社会战略的基本目标和重要保障，是关系我国社会，经济协调发展的全局性的战略问题。有效的城市公共安全管理，是促进城市健康发展的重要手段。目前，我国传统的城市公共安全体系，已经越来越不适应城市的迅速发展，构建新型城市公共安全体系，具有重要实践意义。城市公共安全是社会进步和文明的标志，是人民群众最现实、最关心、最直接的利益所在。在社会的各个领域，从灾害或事故的预防、预警预报、应急反应到灾害控制及善后处理过程，都需要建立功能完善的城市公共安全体系。

　　一、我国现有公共安全体系现状

　　我国的城市公共安全管理体系是随着全国应急管理体系同步建设的。中国政府经受了“非典”的严峻考验之后，开始在全社会普及应急管理体系建设。如2004年重点围绕应急预案编制，推动突发公共事件预防工作开展；2005年重点推进预警体系、应急救援和社会动员机制建设；2006年全面加强应急能力建设，重视培训、演练和科普宣教工作；2008年推进应急管理工作进基层，重点加强企业应急管理工作，建立专兼结合的基层综合应急队伍，逐步推进各个层面的工作和整个应急体系建设等。全国主要城市的各管理层次都制定了相应的应急预案，符合应急管理需要的各项体制、机制和法制建设还在进行当中。这种以应急管理体系为主体的公共安全管理体系存在很多不足。

　　二、现有公共安全体系存在问题

　　（1）发展的动力问题

　　中国城市公共安全体系建设是一个被重大危机事件推动，“亡羊补牢”的过程。客观上，重大危机事件推动的是全国整体公共安全管理体系建设。危机面前，政府反应往往是积极且有力的。2008年汶川地震中，在中央和地方各级政府领导组织下，迅速展开的全国性救援工作得到国外媒体的众多好评。通过前面历史的总结，全国每年安全建设的主要方面都由中央政府提出，各级城市被动执行，无论是预案还是应急体系。但是在城市安全建设中，仅有政府努力推动，没有社会力量积极配合，是难以取得根本成效的。政府以有限的人力、时间和资源，每天应对大量日常工作，再要求其全力发展公共安全体系建设，同时应对频繁出现的各类危机，势必难以面面俱到，一旦危机过去，安全体系建设很可能又被忽视和搁置。一种有效的方式即为发展一批社会力量，分担政府的此方面工作，国外城市安全管理中就有很好的经验。如美国的红十字会、社区预备组织等众多非营利组织和非政府组织对城市危机管理体系的有效运作发挥巨大作用。

　　（2）运行中暴露的问题

　　实际运行过程中，城市已经建立起来的安全管理体系也透露出不少问题。首先，预案工作不扎实。预案建设虽然表面工作都已落实到位，但实践中不少应急预案操作性不强，部分基层应急预案缺乏细节规定和执行主体的规定，有的预案的部门色彩重，一个应急预案与另一个预案上下左右“不对接”，预案的统筹作用发挥不出来。更严重的是，有相当数量的应急预案照搬上级预案或草草了事，既缺乏对应急体制和机制的总体设计，也缺乏对预案修订和应急演练的有效规定。有相当数量的预案无法使用，应急响应主要还是依靠本能反应，依靠已有经验。

　　其次，组织协调不力。当前我们更多的是在进行一种“应急”管理体系建设，这种体系也容易产生很大的负面作用：一是容易出现应急过激反应，造成浪费，“只算政治帐，不算经济帐”；二是容易产生多个应急部门各自为政、协调困难的现象；三是容易形成地区资源分配不均或有的单位个体消耗过度的问题。城市各部门之间在应急联动过程中很少实现真正意义上的人员、资源、信息等的充分共享和统一调配，无法形成畅通的常态工作联动机制。

　　最后，宣传教育不到位。作为公共安全管理中非常重要的社区应急管理体系、公民公共安全知识和应对技能的教育与培训体系还非常缺乏，部分宣传工作流于形式，有些安全教育内容缺失。

　　（3）安全规划战略的缺失

　　公共安全体系建设应该是与城市的经济发展、社会构建等基础工作紧密结合在一起的。在制定城市整体发展战略的同时，也应该将公共安全建设战略融入其中，并且还应占据基础性的重要位置。但由于城市目前更多地侧重于发展经济，依靠经济指标定成效，公共安全管理的研究和实践领域还主要集中在一般应急管理和防灾减灾层面，从城市可持续安全发展的角度对城市公共安全进行全方位的战略思考还不够，公共安全管理没有摆上城市发展应有的战略地位。忽视安全体系的基础建设，强调临时性的应急管理，这是目前安全管理战略规划缺失的明显反映。

　　城市在基础建设过程中就将安全因素作为重点纳入规划是一种先天植入式的战略，而只按经济考虑进行建设，出现问题再寻求应急解决方案，这是一种后天嫁接式的战略，两者比较，显然前者在实际中发挥的作用更加强大。在很多城市中都不乏一种现象，即居民住宅及密集商业区建筑都非常高，且建筑群极其密集，周围缺乏足够的空旷逃生地带，甚至还有少部分带有危险性的企业设在生活区旁边。这些规划设计本身就没有系统地考虑城市的公共安全，先天遗留下的安全隐患只能通过后天无限的投入应急管理来弥补。

　　三、我国城市公共安全体系构建及优化建议

　　城市公共安全系统是城市这个大系统中的重要子系统之一。城市公共安全体系的系统性表现在对涉及城市公共安全的各个方面进行系统全面统筹的规划，各专项规划之间相互联系、相互影响。在每个灾害的预防、预测预警、应急救援和善后处置等方面都有一个完善的系统，在大系统与子系统、子系统与子系统之间也存在着相互补充、相互影响和相互作用。形成“城市公共安全体系总体架构——城市公共安全专项规划——城市公共安全预案库”系统模式，从宏观上指导城市公共安全保障体系的建设和公共安全专项规划的编制，最终实现城市公共安全。

　　1、中心城区——公共安全优化建设

　　2006年4月1日开始施行的《城市规划编制办法》第三十一条第十五款规定：“中心城区规划应确定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针”。相比原《城市规划编制办法》做出了重要调整，突出了公共安全规划的重要地位，但对公共安全保障体系的具体要求没有明确，因此，中心城区公共安全的实现具有重要的意义。由于中心城区的各项城市基础设施建设已达到一定规模，所以中心城区公共安全的实现可通过对现有体系、要素的优化建设来实现。

　　1）针对现存消防隐患，调整安全布局

　　第一，加强旧城区改造步伐，提倡成片改造，反对见缝插针，打通消防通道，加宽旧城区道路，保证消防车道的通行；划分防火分区，设置防火隔离带，提高建筑物的耐火等级，逐步改善旧城区的防火救灾能力。

　　第二，新开发区域，遵从小区详细规划，重视道路建设，保证消防通道。

　　第三，认真核查市内易燃易爆单位，严重影响城市消防安全的应限期搬迁。同时，加强对高层建筑、地下建筑等防火重点保卫单位的消防报警自救设施的建设与监督管理，以利于发现和扑救初期火灾。

　　2）消防站布局及消防供水系统规划应满足消防队在接到报警后5分钟内到达责任区边缘的要求。加强城市给水系统规划，按消防规划要求敷设给水管和消防栓，改造供水系统，尽可能地环状供水，提高消防供水的可靠性等。

　　（2）综合交通安全规划

　　传统的交通安全规划包括对现有道路、道路网及其设施的安全改善和交通安全管理，其侧重点是根据以往的经验和道路交通事故的统计数据，找到交通事故频繁发生的原因或地点，进行分析，并通过工程和管理手段对建成道路进行整治和改善，减少交通事故的发生。

　　这种方法操作简便，改善后的效果也比较明显，得到了广泛的应用。但是，交通事故已造成了巨大的人员和经济损失后，再采取补救措施，“事后补救”，社会和经济成本太高。为克服这种局限性，可考虑对道路建立交通进行综合预警系统规划。其运行原理是遵循事故管理、预警管理、安全管理等基本原理，实现事故预防和事故回避，防止事故发生。它的功能是在道路原有职能的基础上构建新的预警机制。

　　道路交通综合预警系统规划是指在城市规划(城市安全规划)及各专项规划的过程中，将交通安全作为主要的规划目标和评价指标，从整个交通系统的角度出发，从城市、区域和道路系统规划着手，综合考虑机动性、交通方式、土地利用、道路网络等各方面对交通安全的影响，从源头上实现对交通事故的提前预防，提高整个道路交通系统运行的安全性。

　　（3）绿地

　　从城市公共安全角度看，城市开放空间如绿地是缓解由城市形态与结构引发的城市安全问题的有效途径。在城市综合防灾减灾中，开敞空间起着改善城市生态环境、防洪、抗旱、保持水土、避灾、防火、缓解热岛效应等重要作用。由此，城市规划中要明确增加防灾用地，创造更多的开阔空间。

　　城市绿化、公园(防灾公园林)、道路广场的建设积布局、以及地下空间的开发利用，应考虑灾害发生时人群疏散、临时避灾、紧急救援的需要。在整合各类设施的基础上，将它们的空间区位分布和服务范围所涵盖的区域综合于城市功能分布之中，确定避难场地和路线的有效服务范围。

　　2、郊区新城——公共安全城市设计

　　郊区新城由于城市化水平较中心城落后，相关的基础设施、城市规划还未完全建立，因此可以考虑在新城实现公共安全城市设计，从总体规划、分区规划及专项规划等层面，分别从工业危险源、公共场所、公共基础设施、自然灾害、道路交通和突发公共卫生事件等方面，进行相应的理论探讨和规划编制。

　　事实上，城市空间环境与自然灾害具有紧密联系。一方面，城市空间环境对于自然、生态及地质系统安全运行的消极影响会诱发城市自然灾害，高度城市化及密集的城市空间形态往往会对自然灾害的破坏程度具有放大和累积效应。另一方面，城市空间环境是实施避灾、减灾措施和进行防灾救援活动的物质基础。空间环境系统要素(道路、基础设施、开放空间、建筑等)的选址、功能、构成及形态的设计将直接影响空间环境对于自然灾害的抵御能力。近年来，从空间规划及设计角度减少建成环境的灾害弱点，创造防灾空间，增强防灾能力，降低灾害风险，在国际防灾减灾领域受到广泛重视，成为重要的研究方向之一。

　　作为干预和控制城市建成环境的重要手段和媒介，城市设计决定空间环境的基本形态框架和具体的设计策略，直接影响城市空间的防灾抗灾能力。现代城市设计以城市空间环境品质整体优化为目标，对于空间环境的安全品质虽有所涉及，但在设计原理、策略及方法各个层面均存不足。例如在具体的空间环境设计和项目设计中目前尚缺乏基于防灾减灾、安全避难、安全防卫，以及行为、心理安全方面的整体性思考和综合性对策。空间环境的公共安全品质是城市设计追求的基本目标，也是决定城市设计成败的重要因素。

　　而当前的城市公共安全规划体系建设仍很落后，其理论方法及技术手段有待创新，尤其在城市空间安全规划设计中引入城市设计的视角和内容是十分必要的。所以，城市设计学科应积极关注城市空间环境的安全属性，应以城市公共空间为主要对象，从整体上对城市空间环境安全进行综合设计研究，探索基于城市公共安全的城市设计思想和方法，使之成为城市安全规划与建筑安全设计之间的衔接和过渡，引导与控制城市空间安全设计、决策及实施的全过程，在理论、方法及实施等各个层面完善城市公共安全规划体系。这里，可将这一基于公共安全性的城市设计称之为“安全城市设计”。总体上，安全城市设计关注实际空间中的安全体验和安全品质，基本内涵是指为实现城市公共安全的目标而进行的对城市外部空间和形体环境的设计和组织，是城市安全规划内容的具体化和形象化，是城市安全规划的结构性纲要在具体的城市物质空间中“赋形”的过程，并为具体的空间安全设计提供研究框架和实践方法。

　　因此，郊区新城城市设计应当在防灾减灾规划的总体框架下，从城市总体、分区、地段到建筑场地等各个层面，从空间形体和环境要素的组织和设计角度，提升郊区新城的城市防灾空间的整体品质，其主要内容大致包括以下几方面：

　　（1）通过对郊区新城城市空间环境和建设项目的选址、功能、使用、联系、密度、形态等要素的组织安排，与自然环境系统协调，减少对自然环境系统的不利影响，促进自然系统正常的能量循环和安全运行，降低灾害形成的可能性。

　　（2）将建筑密度、空间形态的合理布局与土地利用、建设选址相结合，有效回避致灾因素。

　　（3）通过间隙设置城市公共绿地、水体等自然开放空间和广场、街道等人工化公共空间，形成灾害隔离带，形成多核一心、分散化的防灾空间格局，抑制灾害扩散。

　　（4）通过合理的建筑退让距离和空间布局，结合环境景观要素的整体设计，优化避难救援道路、避难空间及出入口的位置和形态，从空间形态层面完善满足安全避难、灾害救援等要求的防灾空间体系。