摘要
环境影响评价制度、验收制度以及排污许可证制度作为生态环境保护领域的三大制度，他们在生态环境保护及管理过程中发挥着至关重要的作用，然而，三者在实施中也存在若干衔接不畅的问题。通过分析污染类“建设项目”与“排污单位”概念的异同，以及“环评名录”和“排污许可名录”的差异，分析三种制度的内部矛盾与衔接不畅的问题，提出以“排污单位”为环评和排污许可对象；取消竣工环保验收，将其纳入企业运营期排污许可管理；环评与许可证的分类管理依据“环境影响程度”，而不在是基于“行业分类”，以此实现环评和排污许可制度的内在协调与统一，符合“精准治污”与“科学治污”的要求。
前言
当前的环境监管，多是通过“行业”进行分类管理。不管是环评文件类型的判定，还是排污许可管理类型的判定，都是以“行业分类”为纵线，以“产污工艺”为副线，通过纵横交错的方式，实现对行业与产污的全方位监管。除此之外，对于“三线一单”中建设项目的准入，也多是以行业分类来实施管理。有所不同的是，环境影响评价文件的分类以“建设项目”的行业类型与产污工艺为划分依据，而排污许可分类管理以“排污单位”的行业类型与产污工艺为划分依据。
如上的划分方式，在管理上较为直观和便捷，但同时也过于简单粗暴，与当前“精准治污”的精神不符。行业分类的本意是基于同一行业其生产工艺的一致，也就是产污过程的一致，但现实情况不尽然。产污往往跟生产规模更为相关，而不单单是行业；很多大型企业的产品和工艺涉及多个行业，存在明显的“交叉”行为。
此外，“建设项目”与“排污单位”的概念明显不同，环境影响评价的评价对象是“建设项目”；排污许可的许可对象是“排污单位”。环评与排污许可两者的基准不同，导致衔接时矛盾难以调和。
由此可见，基于精准治污和科学治污的要求，以“环境影响程度”来判定环评及排污许可的类型，比基于“行业分类”来确定类型更为科学。以“排污单位”作为环境影响评价和排污许可的对象，比基于“建设项目”来评价更合理。
1、管理现状
环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，重在提前预防，是新污染源的“准生证”，同时也是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障， 重在事中事后监管，是载明排污单位污染物排放及控制有关信息的“身份证”和“户口本”。
《环境影响评价分类管理名录》（以下简称“环评名录”）以“建设项目”的环境影响来判定环评文件类型，而《排污许可分类管理名录》（以下简称“排污许可名录”）以“排污单位”的环境影响来判定许可证类型。“建设项目”与“排污单位”的概念不同，一个“排污单位”可以包括多个“建设项目”。
以“家具制造业”为例，按照2021版《环评名录》：“年用非溶剂型低VOCs含量涂料 10吨以下的”建设项目豁免环评手续。按照2019版《排污许可名录》：“年使用 20 吨及以上水性涂料”的排污单位，其许可证类型为简化管理。
如果企业分三年先后建设三个8吨非溶剂型涂料的喷涂项目，其环评手续应该是豁免的，毕竟是三个建设项目，但是企业的排污许可类型却由最初的登记管理（因为前两期的项目年用非溶剂型涂料低于20吨）提升为简化管理。而且，企业获取排污许可证的时间是在第三个建设项目投产之前。在许可申领时由于没有环评文件作为依据，污染物的排放量也较难明确，毕竟无证不得排污，此时还没有监测数据。如果此时要求企业办理环评手续，这三个分期建设的项目应该视为一个建设项目，还是多个呢？这种豁免环评的情形是否构成“未批先建”呢？
以上案例并非孤例，根据《环评名录》，“年用非溶剂型低VOCs含量涂料10吨以下”涉及的行业多达24个，如“金属制品业、汽车制造业、家具制造业”等等。
因此，凡是基于产能、规模、工艺、面积、用量等来判定环评文件类型的情形，或是判定排污许可类型的，均有如上的矛盾和问题。以上问题反映了环评制度和排污许可制度在实施中存在的衔接不畅或矛盾。
除此之外，环评文件类型和排污许可管理类型的划分还以“行业分类”为主线，在重点监管和项目准入时，行业分类也作为有效的抓手，监管单位可简单便捷高效的开展监管。但是，以行业分类为纲的监管过于简单，存在一刀切的行为，给社会与经济发展带来不少障碍。
2、引发的问题
2.1
存在“拆分项目”规避监管的风险
按照《环评名录》，企业可以通过建设多个豁免环评手续的“建设项目”来拆分项目。即便是将多个豁免环评的项目视为一个建设项目，构成“未批先建”违法行为的时间点也难以有效界定。所以，以“建设项目”为环评的基础难以有效监管企业拆分项目的行为。
2.2
存在环评与排污许可证难以衔接的问题
环评的评价对象是建设项目，而排污许可证发放的对象是排污单位，最终许可排放量等约束的对象亦是排污单位（此处的排污单位指的是同一生产经营场所的）。排污许可证的核发依据是环评文件，针对已经办理环评手续的建设项目，核发排污许可证有据可循。但是针对豁免环评手续，或是属于环评登记管理的“建设项目”，排污数据和总量要求等信息缺失，两者难以衔接。
比如纳入环评登记管理的“脱硫、脱硝、除尘、VOCs治理等大气污染治理工程”，污染治理项目肯定导致污染物排放量的变动，但是该项目由于不需要编制环评文件，其变动难以在许可证中体现。此外，项目的行业分类与排污单位的行业分类往往不同，比如汽车零部件生产企业扩建一条注塑线，排污单位的行业分类与扩建项目的行业分类就不相同。
可见，由于环评和许可证的对象与基准不一，两者在衔接上存在难以协调的矛盾。
2.3
存在项目变动与排污许可证难以衔接的问题
项目建成后验收前，如果发生变动，基于“建设项目”来判断变动的性质构成“重大”还是“非重大”也不合适。因为建设项目的排污量与排污单位的排污量可能差异非常大，对建设项目构成的重大变动，对排污单位来说可能微乎其微。这样细微的变动却要重新环评其实毫无必要，一个排污单位的某个建设项目对环境的影响并不能全面反应该排污单位对环境的整体影响。
2.4
存在环保验收与排污许可证难以衔接的问题
竣工环保验收的对象是已获得环评批复的建设项目，验收工作是在企业获得排污许可证之后开展，因此环保验收已纳入排污许可的管理。如此，有些建设项目可能满足排污许可的管理要求，却不能满足竣工环保验收的要求。
比如，某一扩建项目的污染物排放量虽然超过了环评许可的总量，但是却不超过整个排污单位的许可排放量。这种不满足建设项目环保验收要求，但是可以满足排污许可证要求的情形，是不符合逻辑的。因此，“建设项目”作为环评和验收的基准，与许可证以“排污单位”为基准，存在与生俱来的矛盾。
竣工环保验收在企业获得排污许可证之后开展，企业在验收期间遵循的法律责任和义务与运营期并无任何差异，验收已完全纳入了许可证的管理，验收期已经属于企业的“运营”期。
2.5
排污许可制度下竣工环保验收已几无价值
企业在环保设施调试前必须申领取得排污许可证，验收期间企业需按照《排污许可证》的要求依法排污。在排污许可制度下，企业进入运营期的时间节点是申领到《排污许可证》的一刻，而不是完成环保验收的一刻。企业申领到《排污许可证》后，便可依法排污，进入正式的运营期。
另外，企业在验收调试期并无“违法免责期”，如果调试期有超标行为，是按照违反验收要求处罚，还是按照违反排污许可处罚呢？同一违法行为不能适用两种罪名。因此，在排污许可制度下，验收的价值已经很低。环保设施的有效运行、台账记录和监测，也已纳入排污许可执行报告管理，因此竣工环保验收已几无存在的必要。
2.6
以行业作为分类已不满足精准治污的要求
《环境影响评价法》与《排污许可管理条例》都提出“分类管理的”要求。《环境影响评价法》：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理”。《排污许可管理条例》：“根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，对排污单位实行排污许可分类管理”。两部法规对分类管理的原则和精神表述的非常清晰，基于对环境的影响程度来分类，但是在通过《名录》落实时却出现了较大偏差，过分强调“行业分类”而忽略了环境影响。以行业作为分类原则与环评法和排污许可条例立法意图不符，而且行业分类已不满足精准治污的要求，具体原因如下：
首先，产污情况主要跟产污工艺相关，而产污工艺可以隶属于一个或是多个行业。比如常见的单元操作：精馏、蒸馏、萃取；常见的产污环节：贮存、装卸、投料等等，几乎在任何工业行业都普遍存在。
其次，行业的划分难以体现产污工艺的“同质”，比如汽车零配件行业，可能包含发泡、注塑、搪塑、电镀、喷涂、机加工、电子等十余种工艺，涉及十余种行业分类，其排放标准在选择时涉及多个行业标准，光标准的适用分析就极为复杂，给监管带来很多麻烦。
再次，随着社会分工的精细化，有些企业的生产活动仅是一个生产环节，比如电镀等表面处理企业，可以配套给其它多个行业，为多行业提供外委加工服务，这类企业的行业性质并不明显。
即便同一行业在产污工艺上有一定相似性，但是产能与规模没有类比性，其排放量的差异也会很大，这种按照行业一刀切的行为明显与精准治污和分类管理的内在意图不符。
以大气排放管理为例，目前排放标准交叉执行的矛盾越来越突出，比如前文提到的汽车零配件行业，其废气来自于电镀、发泡、注塑、喷涂、电子等多工艺，适用的排放标准有电镀行业排放标准、合成树脂（注塑）行业排放标准、涂料油墨、电子行业排放标准等，让监管人员和企业难以适从。环保工作应该抓住污染物的排放情况，而不是玩标准和文字游戏。
过分强调行业分类，已无法满足“精准治污”的要求。特别是相关法规政策和“三线一单”以及相关环境准入的要求，往往以“行业”进行一刀切，而不是基于环境影响的程度，对某些行业造成灾难性打击。导致某些实际排污小，社会价值高的项目，因为所属行业敏感，而无法投建，既与环境保护的要求不符，也与社会发展的需求矛盾，这一现象急需改变。
2.7
以行业进行分类管理带来严重的一刀切问题
根据《国民经济行业分类》，行业的判断根据工艺和产品用途，而不是基于产能与排放量。很多简单生产工艺，其生产规模大，排放量可能很高，而很多复杂的生产工艺，其生产规模小，排放量可能很低。比如属于“简单混合分装”的大宗化学品仓储物流行业，其土壤地下水潜在污染比一个小化工厂要高很多，但是行业分类上化工要比仓储物流行业敏感的多。与之相反，空分等生产工艺，尽管其原料和产品都是气体，对土壤和地下水的影响很小，但是因为空分装置属于化工行业，反而在监管上非常严格。
如下是笔者亲身经历过如下案例：
① 某石化企业，拟采用物理的变压吸附工艺提纯原本去焚烧的尾气氢，以响应国家的清洁能源战略。该项目属于资源化的“好”项目，但是因为属于“化工”，又地处长江两侧一公里范围内，竟然不能投建。
② 某油性涂料生产企业，租赁二楼三楼生产油性涂料，因为行业的敏感度高，土壤地下水的防护等级要求高，在几乎没有污染途径的情况下，仍旧要求开展土壤地下水调查，甚至纳入土壤污染重点监管单位。
③ 某空分企业，为半导体等电子行业提供大宗气体。因为空分工艺属于化工，行业性质敏感，按照用地规划不能建在半导体企业周边，只能如化工园区。
④ 某医药企业，在原有生产工艺的基础上改进提纯工艺，每年生产2kg高纯高附加值药品，环境影响轻微，但是因为行业敏感，需要编制环评报告书（因为不属于单纯“复配”工艺）。
可见，天下苦行业分类管理久矣。行业分类不仅不满足精准治污和科学治污的要求，还带来严重的一刀切行为。
三、相关建议
3.1
以“环境的影响程度”作为环评和排污许可分类管理的依据
根据 《环境影响评价法》和《排污许可管理条例》，其分类管理的依据均是“环境影响程度”。但是实践中二者涉及的名录均是以行业作为标准，前面已经阐述这种方式并不能反映出对环境的实际影响的大小，这里不再赘述。所以，建议改变和统一两者的判定标准和依据，将根据排污单位污染物产生量、排放量、对环境的影响程度作为评判依据。
当前的《环评名录》和《许可证名录》以“行业”和“工艺”来作为“环境影响”程度的判断依据，已经不能满足“精准治污”的要求。而且这一行为并不增加多少难度，因为环评文件本身就要评估环境的影响程度，核算污染物的排放量，明确总量，以及对敏感点的影响等，也就是说污染物的产生量与排放量已在环评阶段明确，其环评文件类型自然也可依此明确。
借鉴国内外安全管理的经验，重点针对构成“重大危险源”的企业要加强安全监管。重大危险源企业的判定基于化学品在现场的最大存放量，而不是行业分类。目前我国针对运营期重点排污单位的管理思路可以前移，在环评阶段便可确定是否属于重点排污单位，进而确定环评文件的类型。
以“环境影响程度”对排污单位进行划分，也符合当前对重点排污单位进行重点的管理的原则，可有效避免监管过程的“一刀切”行为，符合“精准治污”的要求。
3.2
取消验收制度，强化以排污可证为核心的事中事后监管
将建设项目环境保护设施验收纳入排污许可管理。企业在申领排污许可证时会对生产设施、工艺、配套的环境保护设施、排污口等进行确认。后期的许可证执行报告也会通过信息公开，将污染物的达标排放情况、台账和自行监测向公众开发，接受监督。由此可见，验收的全部内容已经纳入排污许可，排污许可证执行报告完全可以替代建设项目竣工环保验收的功能。取消验收制度后，企业应严格按照排污许可证及法规、标准等要求进行环境管理，作为生态环境主管部门也完全可以通过强化以排污许可证为核心的事中事后依法监管手段，督促企业合法运营。
3.3
以“排污单位”作为环评和排污许可的对象
以“排污单位”作为环评和排污许可的对象，可以有效避免环评制度和排污许可制度衔接的矛盾，也可有效规避“拆分项目”的违法行为，以及企业某些变动行为的性质。
环境影响评价文件如果以排污单位作为评价对象，并结合“环境影响程度”来确定环评的文件类型，能更好的反映其对周围环境造成的影响、其产排污量等，从总体上把控排污单位的环境管理的义务和责任，这与企业的主体责任理念也是不谋而合。后期的改扩建行为，可在原有排污单位的基础上开展，对排污单位进行重新许可。
同样，排污许可管理中，如果排污单位某些“微调细改”的轻微变动，可以直接通过变更排污许可证的方式来反映，相应的总量控制也可有效体现。或是通过后评价或是现状评价的方式，定期要求重点排污单位梳理和回顾现状，以此作为许可证的变动依据。对于构成属于重大变动的，纳入环评管理，通过环评的准入后再申领排污许可证。
因此，摒弃“建设项目”的概念，将排污单位为环境影响评价和排污许可的对象，按照污染物排放当量值的大小划分排污单位的环评文件类型与许可证文件类型，排污单位无论是新建还是变动，均以最终承担责任的排污单位作为对象，这样更符合实际和立法目的，可促使环评制度与排污许可制度完美契合。
3.4
制度改革建议
基于以上分析，对未来环境管理和环保制度的改革提出三条主要建议：
① 以“排污单位”作为环评与许可对象，不在聚焦于建设项目，修改《环评法》和《环评名录》；
② 以“环境影响程度”作为环评与许可证类型的划分依据，不在聚焦于行业分类，修改《环评法》、《排污许可证管理条例》、《环评名录》和《许可证名录》；
③ 将验收纳入排污许可管理，通过排污许可证执行报告体现环保设施运行情况，修改《建设项目环境保护条例》等法规。
4、结语
综上，环境影响评价制度和排污许可制度都是生态环境保护管理工作中重要的管理制度，但是随着时间的推移和发展，这两项制度也因针对对象不同存在衔接不畅的问题和矛盾。验收制度同样在生态环境管理中也发挥了很大的作用，但是随着排污许可制度的实施和推行，验收制度已几无价值，取消验收制度已是大势所趋。此外，以行业分类进行环境管理过于简单粗暴，已不满足当前“精准治污”的要求，环境管理需要回顾到本质，以“环境影响程度”来进行分类管理。
因此，以“环境影响程度”来进行环评和许可证的分类管理，以“排污单位”作为环评与排污许可的对象，是精准治污的体现，也是回归环保本质、有效衔接环评与排污许可制度的需求，符合新时期生态文明建设的要求。
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