浅析新形势下生态环境执法与生态环境监测的衔接联动问题
摘 要 环境执法与环境监测衔接不畅问题长期存在，通过对相关省（区、市）进行研究，结合实践中的真实案例，发现执法与监测在衔接过程中存在的问题主要表现为发现违法问题后未及时跟进执法、调查与取证不同步。本文对其原因进行分析，并分别从短期提出理顺执法监测协同配合机制、完善第三方监测监管、加强监测设备及装备能力建设，从长期提出继续深化垂直管理成果、建立健全执法与监测之间的信息共享机制、压实企业主体责任等对策建议，以期促进环境执法与环境监测衔接顺畅。
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，连续两轮次的中央生态环境保护督察通报了一大批突出生态环境问题。生态环境执法作为发现生态环境违法行为的必要手段，在促进我国生态文明建设的过程中发挥了不可替代的作用。根据生态环境部生态环境执法局公布数据显示，“十三五”期间，全国共实施环境行政处罚案件83.3万件，罚款金额536.1亿元，分别较“十二五”期间增长1.4倍和3.1倍[1]。生态环境执法俨然成为打击常规生态环境违法行为的重要手段，成为促进生态文明建设的重要一环。其中，生态环境监测作为一种技术手段，在生态环境执法过程中不仅能为生态环境污染程度的判定提供数据支撑，而且能够为生态执法过程中违法行为的认定、判罚的裁量等提供证据，促进生态环境执法工作的顺利开展[2]。在新发展阶段，面对严峻的生态环境保护形势，进一步厘清生态环境执法与生态环境监测的关系，构建二者协同联动机制，对提高生态环境执法工作效能、促进生态文明建设具有重要意义。
问题的提出
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）；2018年，生态环境部印发《关于统筹推进省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的通知》（以下简称《通知》），标志着环境监测监察执法的垂直管理制度正式落地。《意见》和《通知》要求，一方面上收生态环境部门监测职能，市级监测机构改由省级监测部门直接管理，市级监测机构重点负责区域内环境质量监测；另一方面执法监测重心下移，由设区的市级生态环境部门统筹本区域执法监测力量，支持配合属地环境执法。改革旨在强化“以生态环境质量为核心”的责任落实机制和强化基层执法监测职能，但随之而来的问题是，监测技术力量随着监测权上收而上移，基层监测技术力量弱化。另外，执法部门与监测部门的信息不对称，导致两者衔接不畅，不能及时查处环境违法行为[3]。笔者通过案卷分析，结合现场调研，从机制上分析了生态环境执法与监测衔接不力的表现及原因，并据此提出了加强监测对执法支撑的对策建议。
执法与监测衔接不力的表现
生态环境执法工作的顺利开展需要监测部门的协同配合，但各地在执法实践中，执法与监测衔接不畅问题长期困扰执法工作。在实行垂直管理之前，基层的生态环境执法部门与生态环境监测部门，在上级生态环境部门的统一管理下开展各项生态环境监测和生态执法工作；在生态环境监测实行垂直管理后，市、县级生态环境监测机构和生态环境执法部门责任分化[4]，市级监测机构负责生态环境质量监测，执法监测职能由县级监测机构负责。执法与监测衔接不畅具体表现在以下两个方面。
发现违法问题后未及时跟进执法
生态环境污染问题、生态环境违法行为的认定需要生态环境执法与监测的支撑。生态环境监测的过程涉及采样、测试、数据输出等一系列环节，即违法行为从发现到确定需要一定的时间。监测机构在开展监督性监测时，没有执法检查权限，不能对违法企业开展执法检查；而部分违法行为具有瞬时性，若不及时跟进执法，涉事企业完全有机会消除污染证据，造成执法失利。而在监督性监测实践中，因执法部门未同时到达监测现场制作现场检查笔录，违法企业未受到处罚的例子屡见不鲜。如2020年上海某案件，1月18日监测机构在监测中发现存在超标排污行为，1月19日执法机构对该企业检查，在执法检查过程中未进行监测取证，仅依据18日的监测数据作为证据进行立案并作出处罚，导致案件证据链存在缺陷，存在极大的败诉风险。
调查与取证不同步
在执法过程中发现生态环境违法行为时，需要及时地开展监测以固定证据，但是执法人员在执法检查过程中无采样监测权限，证据固定不及时就容易导致证据的失效甚至灭失，甚至个别案件在无监测证据的条件下作出处罚决定。如按照《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第九条的规定，责令限产、停产整治的证据应包括环境监测报告。但通过随机抽查2019年全国限产停产案卷发现，有近30%的案卷在未进行监测、缺少监测报告的情况下做出限产、停产决定，导致证据链不完整，存在较大的败诉风险。
执法与监测衔接不力的原因
生态环境执法与监测衔接不力的原因是多方面的，概括起来大致可以分为三点：联动机制不顺、基层监测力量不足、基层监测能力薄弱。
联动机制不顺
当执法人员发现生态环境违法行为时，在开展执法检查的过程中，监测人员应同步采样进行监测，实现证据的及时固定；同样，在开展常规监测的过程中，发现生态环境违法行为时需要执法人员及时地开展执法检查，实现案件及时查办。但在实践中，执法人员与监测人员的统一行动一般需要上级单位的统一调度，而在单独的执法或监测行动中发现问题时，通常以公函的形式移交对方，再由对方办理。在移交协调过程中，排污现场、企业工况和污染物排放浓度等情况有发生变化的可能，执法效果难以保障，从而为企业实施生态环境违法行为提供了可乘之机。
基层监测力量不足
相对于市级监测站而言，县级监测站监测技术力量和水平相对较弱。垂直管理将市级监测权上收，市级监测站负责落实环境质量监测，县级监测站在开展执法监测的同时仍需落实市级的环境质量监测任务，技术力量的不足导致基层难以承接两方面的工作。垂直管理的实施改变了市、县级监测技术力量格局，县级监测技术力量弱化，难以承接执法监测任务，无法为执法提供有效支撑；甚至个别省份垂直管理前基层监测技术力量本就不足，垂直管理后监测对执法的支撑作用更加薄弱。同时，生态环境监测需要专业的技术人才支撑，但是目前基层专业技术人员匮乏。主要原因有三个方面：一是监测人员缺口大，基层人员编制数量未增加，在承担执法监测工作的同时又承担地下水、农业面源污染等监测任务，现有人力无法保障各项工作有序开展[5]；二是存在人员混岗现象，监测人员被抽调到执法队伍或者机关单位，导致本就不充足的监测人员力量更加薄弱；三是监测队伍晋升途径单一，导致高学历人才流失严重[6]。
基层监测能力薄弱
监测设备对样品的分析是监测的重要组成环节，监测数据的结果为执法处罚提供依据，但多数基层单位生态环境监测配套设施相对落后，且一些实验室的检测设备不同程度上出现老化。同时，随着国家环境监测标准的更新，监测人员的水平和能力不能满足当前监测需求。如对于大气污染物指标，大部分地区现有设备仅能监测总悬浮颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等常规性指标，对臭氧、VOCs等大气特征因子指标，既缺乏监测设备保障，也缺乏专业检测技术能力，难以应对当前污染防治形势。这直接造成了监测数据缺乏科学性、准确性和公信力的问题[7]。
加强执法与监测衔接的对策建议
加强生态环境执法与监测衔接，建议从短期和长远两方面开展工作。从短期来看，主要是理顺执法与监测的协同配合机制、完善第三方监测监管、加强监测设备及装备能力建设；就长期而言，应继续深化垂直管理成果，从执法体制、执法机制、治理主体三方面着手，彻底解决执法与监测间的衔接问题。
短期措施
一是理顺执法与监测的协同配合机制。建议加强生态环境部门监测与执法工作的协调配合，建立双方的“测管联动协同”机制，以全国生态环境保护执法大练兵活动为契机，定期开展“测管协同”培训，提高执法与监测之间的协作配合能力，实现监测的及时化和执法的精准化。同时，探索实行监测人员持有执法证、执法人员持有现场监测上岗证，将承担执法监测任务的监测人员逐步纳入生态环境综合行政执法体系，提升监测与执法的工作效率。
二是完善对第三方监测市场的监管。鼓励自身监测能力不足的地区通过购买服务的方式，借助有资质的第三方检测机构配合部分执法工作，但要加强对第三方的监管。在开展重大执法行动中，以生态环境部门监测力量为主；在日常执法中，依靠第三方检测力量进行执法监测，通过合同明确第三方检测机构的资质资格、仪器设备、质控手段等要求，同时采取平行采样、监测站标定的模式，确保第三方监测数据质量，形成“政府为主，第三方为辅”的监测体系。
三是加强监测设备装备能力建设。积极协调人事和财政部门，使其提供资金保障。按照标准化建设要求，结合地方执法实际，进一步加强基层生态环境监测队伍建设，及时更新与淘汰设备，采购新设备，重点补齐臭氧、VOCs等特征污染因子监测方面的短板，完善监测的实验基础条件，增强基层监测的能力与水平。进一步加强对便携式检测设备的配备，提高现场执法监测效率，实现对污染物排放情况的快速检测和精准溯源。同时，加强对基层监测人才队伍的建设和培养，拓宽人员晋升渠道，吸纳高水平人才，建立专业化的生态环境监测技术团队，以满足监测岗位的人员需求，提升生态环境监测质量和效率。
长远措施
一是从执法体制上着手，深化垂直管理成果，从根本上解决执法与监测衔接不力的问题。鼓励各地生态环境部门，探索建立适合本地区的生态环境机构监测监察执法体系，因地制宜探索实行适合省以下的生态环境机构监测执法垂直管理模式的县级“生态环境部门＋执法大队＋监测站”合一的运行方式，县级执法大队和监测站由市级生态环境局授权县级生态环境分局统一调配指挥，健全完善“条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效”的生态环境保护管理体制。
二是从执法机制上着手，建立健全执法与监测之间的信息共享机制。鼓励各地建立执法与监测数据的信息共享平台，实现监测与执法信息的实时共享和灵活协调，不断适应新形势、新任务、新要求，全面提升生态环境执法监管水平。
三是从治理主体上着手，压实企业主体责任。尤其是针对工业园区，在压实园区管理部门职责的同时，严格落实《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》，完善排污单位自行监测管理体系，构建污染源执法监测新格局。
结语
生态环境监测作为生态环境执法必不可少的技术支撑手段，在生态环境执法过程中发挥了重要作用，二者的顺利衔接不仅关系生态环境质量的改善，更关系生态文明建设。在新发展阶段，基层生态环境执法与监测工作任重道远，挑战与机遇并存。要切实加强基层监测队伍的培养，合理利用第三方监测资源，深化垂直管理成果，正确处理好执法与监测之间的衔接问题，形成高效联动、快速响应的机制，这对于促进生态环境保护监督管理工作的内部协调，有效整合生态环境行政执法资源，推动生态环境事业向科学化、规范化、法治化迈进具有积极意义。
参考文献
[1]生态环境部.生态环境部4月例行新闻发布会实录[EB/OL].(2021-04-28).https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202104/t20210428_831177.html.
[2]王立华.环境监测在环境执法中的地位及作用研究[J].生态农林,2018(6):72.
[3]董明丽,刘斌,杜兵.新时代县（区）级生态环境执法监测体制改革研究[J].环境保护,2020,48(4):42-45.
[4]崔明堂.论环境监测监察垂直管理改革[J].环境与发展,2018,30(7):206-207.
[5]张磊科,吴建平.新形势下县级生态环境监测站工作现状与发展研究[J].环境生态学,2021,3(7):89-92.
[6]李俊霖,陈坤照.新形势下环境执法监测工作现状及优化措施[J].节能环保,2021,11(12):25-26.
[7]雷经纶,杨帆.环境监测更好为环境执法和环境管理服务探析[J].资源节约与环保,2021(6):45-46.
（谢琼立系生态环境部环境工程评估中心执法研究部高级工程师；李伟系生态环境部环境工程评估中心执法研究部工程师。李伟系本文通讯作者）
2023年第04期
环境保护
联系客服
