作者｜张秀秀 昆山杜克大学环境研究中心兼职研究学者
前言
排污许可证制度是国际通行的重要环境管理制度，是污染控制的重要法律工具。在战胜疫情面前，污染攻坚战在民生面前，排位拉后。为全力保障紧缺医疗物资供应，全国多地的生态环境局纷纷畅通网络行政渠道，开通疫情物资生产企业环评审批“绿色通道”等，促进相关企业的立即开工建设（允许疫情过后尽快补办审批手续）。企业的环保合规管理，在该特定时期，也需要灵活应对。由于排污许可证制度的全面推行，企业对于战“疫”期间排污许可证申请的相关调整，值得关注；对于后续“疫”后的合法手续补齐，也应予以高度重视。
一、排污许可证制度概览
我国从20世纪80年代后期开始探索排污许可证制度，《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）首次对排污许可证管理制度进行了规定，对排污许 可证的申领单位、形式以及总量控制指标等做了要求。长期以来，污染防治实际效果不佳，环境质量管理与污染总量控制上存在不对等关系。因此，排污许可证制度亟需改革，增加环境影响评价制度与排污管理的融合与衔接。从“十三五（2016年-2020年）”开始，我国环境法律政策加大了推动排污许可证制度改革的力度。2016年11月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》，表明中国的排污许可制度改革正式启动。2018年，生态环境部已经草拟《排污许可管理条例(草案)》并向公众征求意见。目前，海南省已经发布首个地方性法规——《海南省排污许可管理条例》，全国性的《排污许可条例》有望在近年内出台。更新后的排污许可证制度，旨在将排污许可证成为环境管理的中心，与环境影响评价有关的审批方案及文件作为排污许可条件之一，同时加强企业的日常环保合规的全过程监管，提高环境管理效能。
（一）“排污许可”的概念
排污许可，是指环境保护主管部门依排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书形式，依法依规 规范和限制排污单位排污行为并明确环境管理要求，依据排污许可证对排污单位实施监管执法的环境管理制度。
（二）申请主体——“排污单位”
纳入固定污染源排污许可分类管理名录的企业事业单位和其他生产经营者（以下简称排污单位）应当按照规定的时限申请并取得排污许可证；未纳入固定污染源排污许可分类管理名录的排污单位，暂不需申请排污许可证。[1]
由于体量庞大，我国对改革后的排污许可进行分类管理。哪些行业需要申请排污许可证，申领期限为何，都与“排污单位”的行业属性及主营业务紧密相关。2017年7月28日，生态环境部发布《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，[2]对于哪些行业属于重点管理行业，哪些行业属于简化管理行业进行了明确划分，并划定了从2017年至2020年不等的实施期限。
2019年12月20日，生态环境部发布《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》（以下简称“2019年名录”），新增“登记管理”，对污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；对污染物产生量、排放量和对环境的 影响程度较小的排污单位，实行排污许可简化管理。对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度很小的排污单位，实行排污登记管理。规定112个行业纳入2019年名录的“重点管理”“简化管理”范围的排污单位，应当申领排污许可证；《管理名录》中112个行业纳入2019年名录“登记管理”范围的排污单位，应当进行排污登记。
（三）制度确立与配套规定
1、正式确立。《环境保护法》（2014年修订）第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。该规定明确了排污许可证在环境基本法中的法律地位。
2、水、大气污染防治要求。《水污染防治法》第二十一条规定，直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定。禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。
《大气污染防治法》第十九条 排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。
3、制度细化。2017年11月6日，环境保护部部务会议审议通过《排污许可管理办法（试行）》（简称“办法”），该办法于2018年1月10日公布实施。该办法第三条规定，环境保护部依法制定并公布固定污染源排污许可分类管理名录，明确纳入排污许可管理的范围和申领时限。纳入固定污染源排污许可分类管理名录的企业事业单位和其他生产经营者（以下简称排污单位）应当按照规定的时限申请并取得排污许可证；未纳入固定污染源排污许可分类管理名录的排污单位，暂不需申请排污许可证。第四条规定，排污单位应当依法持有排污许可证，并按照排污许可证的规定排放污染物。应当取得排污许可证而未取得的，不得排放污染物。
对于无证排放的法律责任，该办法第五十七条规定，排污单位存在以下无排污许可证排放污染物情形的，由县级以上环境保护主管部门依据《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》的规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）依法应当申请排污许可证但未申请，或者申请后未取得排污许可证排放污染物的；（二）排污许可证有效期限届满后未申请延续排污许可证，或者延续申请未经核发生态环境部门许可仍排放污染物的；（三）被依法撤销排污许可证后仍排放污染物的；（四）法律法规规定的其他情形。
（四）江浙沪等地的排污许可申领期限
2020年1月20日，生态环境部发布《关于做好固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作的通知》，要求各地在2020年2月底前，完成固定污染源发证和登记清单；2020年3月底前，发证率、登记率不少于60%；2020年4月底前完成固定污染源清理整顿工作。2020年5月底前完成固定污染源发证和登记清单；2020年7月底前发证率、登记率不少于60%；2020年9月底前基本完成排污许可发证和登记工作。[3]
江苏省于2020年2月10日发布《关于开展江苏省2020年排污许可证申领和排污登记工作的通告》，要求在该通告公布之日前已经建成并实际排污的排污单位，在2020年9月30日前申请取得排污许可证或者填报排污登记表；该通告公布之日起建成的排污单位，在启动生产设施或者在实际排污之前申请取得排污许可证或者填报排污登记表。[4]
浙江省于2019年6月12日发布《浙江省生态环境厅关于做好2019年度排污许可证核发和管理工作的通知》，制定工作目标要求2019年11月底，按照分类处置原则，完成拟发行业的企业排污许可证申请与核发及登记管理工作，确保所有排污单位纳入环境管理范围。2020年2月12日发布的全省生态环境工作要点中，包含“开展固定污染源许可清理整顿，实现排污许可管理全覆盖”。[5]
上海市于2019年发布《关于开展本市2019年度第一批排污许可证核发和管理工作的通知》《关于开展本市2019年度第二批排污许可证核发和管理工作的通知》，对于《名录》规定许可证核发实施期限为“2019年”的排污单位必须在2020年1月1日前持证排污。文件中表明，2020年上半年针对本年核发的行业，集中开展专项执法，严厉打击排污单位无证排污和不按证排污等违法行为。根据上海市生态环境局于2020年2月26日发布的《上海市生态环境局关于开展本市2020年排污许可发证和登记管理工作的通告》，对于属于2017年-2019年应核发排污许可证的33个行业的现有排污单位，应于2020年4月30日前取得排污许可证或完成排污登记；其他现有排污单位应于2020年9月30日前取得排污许可证或完成排污登记。
专业的环境法律师，除了能够为企业有效防范排污许可申领风险，对于一些有争议的行业归类，影响到客户是否需要安装在线监测系统的要求，在要求客户提供环境影响评价、生产经营及生产工艺等材料的基础上，能够识别对客户有利的方案，保障企业的经营利益。
二、 战“疫”中的临时调整
受疫情影响，各地政府出台各项企业复产扶持政策，多地生态环境部门积极提升生态环境服务法律保障，实施不见面审批清单，对防疫相关的应急项目，采取应急“临时放行”等措施。
浙江省生态环境厅发布《关于支持企业复工复产服务稳企业稳经济稳发展的意见》，部署实施环保审批绿色通道。对于应对疫情急需的医疗卫生、物资生产、研究试验等建设项目，实施环境影响评价应急服务保障措施。其中，对临时性项目，加强指导服务，落实环保措施，可以豁免环境影响评价手续；对疫情结束后仍需使用的，可以实行环境影响评价“告知承诺制”，或先开工后补办手续，切实保障有关建设项目及早落地实施。对于医疗机构（含为应对疫情建立的临时集中收治医院）应急增加X射线影像设备用于肺炎诊断的，豁免办理环境影响评价、辐射安全许可和同位素转让审批手续，疫情结束后仍需继续使用的，按规定补办相关手续。切实落实环保审批“最多跑一次”改革要求，在2020年6月底前需开工的一般企业投资项目，环评审批、辐射安全许可申领可以依法依规实行承诺制。
贵州省生态环境厅近日出台《关于做好新冠肺炎疫情防控期间企业复产复工开工生态环境服务保障工作的指导意见》，针对疫情防控急需的临时性医疗卫生、医用物资生产、医疗废物处置等建设项目，实施豁免环评手续；疫情结束后仍需使用的上述疫情防控临时性相关项目，实行环评“承诺先批后审制”，在建设单位承诺守法的基础上，先批准同意开工，后审批项目环评文件、申领排污许可证。疫情期间，对危险废物经营许可证到期但尚未开展现场核查的，到期后自动延续经营许可，延续时间不计入新的经营许可时间，疫情结束后15个工作日内完成延续审批。
陕西省生态环境厅印发《关于做好新冠肺炎疫情防控期间固定污染源清理整顿和排污许可发证登记工作的通知》，全面实行网上办理排污许可证，疫情防控解除前，企业无需按照原要求提供纸质资料。对需提供的相关书面申请材料，可待疫情过后及时补充提供。对审核通过的先发放电子版排污许可证。
天津市生态环境局落实“不见面审批”。截至2月20日，全市各区核发排污许可证8张。截至2月21日，全局已通过“不见面审批”方式办结“开工、复工”项目政务服务事项58项。
河北省生态环境厅召开全省生态环境系统新冠肺炎疫情防控期间环评审批和排污许可工作紧急视频调度会议。成立项目环评和排污许可服务专班，搭建服务平台，畅通环评审批网上办理渠道，开辟“绿色通道”，做好疫情防控期间有关建设项目环评审批与排污许可工作，对用于防疫药品、生物制剂、消毒药水等与疫情防控相关的应急项目，允许先行开工建设、先投入运行，确保正常建设和生产，同步补办相关手续。全省422家与疫情防控相关的企业纳入生态环境监管正面清单，重污染天气应急响应期间也不限产、不停产、不检查、不打扰，全面保障正常生产运行。对运输新冠肺炎疫情防控物资的车辆，不检查、不限行。
三、“疫”后环保合规提示
排污许可证制度是我国实施“一证式”环境管理的重要制度安排，2020年是专项执法检查的重点内容。尽管“疫情”给部分行业开“绿灯”，对于有些企业的执法检查要求有所柔化，但是这些只是特殊时期的临时举措。疫情得到全面控制后，排污许可证申领及日常环保合规管理，亟待排污单位企业重视。
对于“绿色通道”项目，排污单位应当在应急事由消除后，主动补齐排污许可申领，取得“合法”手续。对于普通排污单位，应当密切关注当地省生态环境厅的电子政务渠道，尤其关注本地申领限期，规避环保违规的高额代价。
注：
[1] 《排污许可管理办法（试行）》第三条 环境保护部依法制定并公布固定污染源排污许可分类管理名录，明确纳入排污许可管理的范围和申领时限。纳入固定污染源排污许可分类管理名录的企业事业单位和其他生产经营者（以下简称排污单位）应当按照规定的时限申请并取得排污许可证；未纳入固定污染源排污许可分类管理名录的排污单位，暂不需申请排污许可证。
[2] 中华人民共和国生态环境部，http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bl/201708/t20170803_419132.htm。
[3] 中华人共和国生态环境部，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202001/t20200122_760850.html 。
[4] 江苏省生态环境厅，http://hbt.jiangsu.gov.cn/art/2020/2/10/art_1571_8966869.html 。
[5] 浙江省生态环境厅，http://sthjt.zj.gov.cn/art/2020/2/25/art_1499768_41986495.html 。
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