英国、德国和奥地利经济稳定增长立法情况考察报告

     近日，国家发展改革委宏观经济及有关立法考察团，对英国、德国、奥地利三国进行了访问。代表团着重就宏观经济调控和有关保持经济稳定增长立法问题，与三国议会、政府部门、金融机构和研究单位广泛交换和看法。

    一、对中国经济保持持续稳定增长的看法

    英国、德国和奥地利三国有关部门均认为，中国持续的高速增长举世瞩目。中国在世界经济中的地位十分重要，能否保持经济的稳定增长，深为各国关注。德国经济与劳动部官员表示，中国已取代日本成为德国在亚洲最大的贸易伙伴，中国经济增长和贸易额扩大将使德国经济受益。英国官员表示，作为欧洲国家中对华投资最大的国家，英国十分关注中国这次的宏观调控，同时对通货膨胀，能源短缺和人口快速增长等几个问题也很关注。

    英国英格兰银行首席经济顾问谈了对中国今后如何继续保持经济快速增长的看法。他认为，中国经济之所以能够保持长期的增长，与中国经济发展目前所处的阶段有关。中国实行改革开放的第一个十年，保持快速增长的驱动力主要靠解放农业生产力，第二个十年，保持快速增长的驱动力主要靠乡镇企业的发展。现在正处在第三个十年，保持快速增长的驱动力应当是私营经济的发展。中国未来十到二十年中，要保持经济快速增长，本土一体化是很大的驱动力。中国过去占世界经济比重小，现在完全不同，有本土经济一体化和对外贸易增长两个驱动力。但相比之下，内部驱动力更重要。政府的作用，就是推动本土经济一体化进程，特别是从推动区域经济协调发展的角度，考虑基础设施建设的重点。中国大城市已经足够多足够大，再大就有问题了。中小城市有很大发展空间，发展小城镇可能更有效。要重点加强中小城市的基础设施建设，从而带动经济发展。 

    二、依法进行宏观调控是市场经济国家的普遍做法

    三国有关部门一致认为，市场经济条件下，市场应当发挥基础性作用，但加强宏观调控也是十分必要的。宏观调控行为只有在法律的框架内才是合法有效的。宏观调控与市场作用的界限需要有法律依据。宏观调控的有效实施也需要各参与调控的主体、调控手段以及市场机制的配合和协调。这些都需要法律作出明确的规范。在市场主体多元化、国民经济一体化条件下，也只有法律才能提供一个透明和可预期的制度安排，保证市场机制正常的发挥作用。

    英国、德国及时根据经济发展阶段和增长状况，以法律的形式对政府宏观调控行为进行规范。

    前联邦德国于1967年制定的《经济稳定增长促进法》（The law for Promoting Stability and Growth），是市场经济国家促进经济稳定增长具有里程碑意义的立法，统一规定了宏观经济调控的主体、目标、手段、程序以及法律责任制度，标志着有关促进经济稳定增长的立法从以往的分散性立法跨入综合性立法。该法施行后，政府依法采取一系列调控措施，包括向企业订货，实行优惠税率，扩大政府投资等，对促进经济状况好转，发挥了重要作用。时至今日，虽然德国经济发展环境和发展阶段发生了很大变化，但这部法律的精髓和确定的一些制度仍在实施，并继续发挥重要作用。

     英国于1988年制定的《财政稳定法》（Code for Fiscal Stability），目的是促进财政政策的可信性和透明度。政府制定财政政策，必须遵守透明、公开和信用等原则。《财政稳定法》的核心部分，是发布数据要独立审核，保证财政预测数据的全面、可信。这是财政政策的基础。《财政稳定法》明确设定了政府财政政策的中期目标和短期目标，与货币政策的关系以及相互间的协调。《财政稳定法》中有两项重要的财政法则：一是黄金法则，即政府举债只用以投资而不是消费；二是可持续投资法则，即政府要使债务比例保持在合理水平。《财政稳定法》涉及两个目标，一是中期目标：健康的公共财政、税收和公共支出，保证对各年龄段公民的公平性。二是短期 自动、稳定的发挥作用。在经济过热时加税，在经济疲软时减税。英格兰银行有关负责人认为，总结英国过去二十年宏观政策，最重要的一条经验，就是要制定好中期战略，目标要简单明了，并要保持政策措施的长期性和稳定性，给所有投资者和公众以明确的预期，而不能朝令夕改，随心所欲，否则会造成投资者不敢投资，消费者不敢消费，影响经济持续增长。

•     德国稳定增长法在当时及后来一个时期发挥了良好作用，但近几年作用弱化，原因是：第一，欧洲统一市场后，最重要的宏观调控手段--货币政策，已经上交欧洲银行，作为一个国家而言在货币政策上不再有决策权。第二，从实践看，法律所规定的在经济不景气时允许政府扩大财政赤字，在经济景气时缩小财政赤字的措施难以实施。主要是由于每届政府都希望多出政绩多办事，并没有做到在经济景气时削减和补足财政赤字，结果导致财政赤字总是十分庞大。第三，德国目前的经济困难已不是周期性问题，而是结构性问题，如劳动力市场，这类结构问题不是稳定增长法所能解决的。第四，经济全球化后，一国经济主要受国际市场油价、世界经济增长和汇率的影响，稳定增长法的作用必然受到限制。尽管如此，稳定增长法涉及的一些问题始终是要面对的。首先，政府应当扮演什么角色，什么应该交给市场，哪些政府坚决不能做。其次，如何构建信息基础，需要什么协调机制，需要哪些调控手段。再者，究竟哪些政策最有效，财政政策还是货币政策。最后，政府采取调控手段应当符合哪些条件和程序，以防止政策被滥用。稳定增长法的实施，实际上给了政府更加灵活的地位和作用。

    德方从实施稳定增长法的实践，提出以下观点和建议：

    一是货币政策不仅应当控制通货膨胀，也要能够促进经济增长。德国央行以至欧洲央行都是独立的，政府不能向银行下达指令。这种体制好处是政府不会滥用短期政策，但不足之处是把四个宏观调控目标中的通货膨胀指标突显出来。

    二是要把促进就业和社会稳定作为重要目标。德国的稳定增长法第一次通过法律规定公共部门要负责就业和稳定，并把这项工作作为政府一项新职能，与配置资源和国民收入一次分配处于同等地位。

    三是从国际收支平衡的角度确定宏观经济政策。汇率对一国宏观经济政策影响很大。在国际收支出现不平衡时，政府就需要相应扩大财政支出，而这样会造成财政赤字增加。中央银行需要知道其中有多少是由于经济的周期性波动造成的，这对制定保持经济稳定增长的政策十分重要。  

•     四是要保持适度的经济增长率。在稳定物价、充分就业、国际收支平衡和稳定适度的增长率四个目标中，适度的经济增长率是核心。但什么是适度，稳定的增长率究竟是多少很难确定。从经济学角度，成本和收益已决定了一个最佳增长率，但采取什么样的政策达到这个目标十分关键，这也是稳定增长法所要解决的。

    五是立法要取得社会共识。在政府调节经济周期的政策工具中，扩张政策与紧缩政策是不对称的，增加支出，总是得人心的，相反，减少支出总会让人不满意。这对政治家而言，就可能丢失选票。执政当局总希望让大家高兴，但这样做成本很高。因此，一项法律不仅要得到经济界认同，而且要在政界也应能够顺利通过。

    六是尊重市场并保持政策的相对稳定。政府干预应限定在个别领域，并且经济政策不应与市场规律相悖，不能破坏市场信号，对所有人要平等适用。此外，政策应当保持相对稳定，因为短期政策的波动，从长期看是非常有害的，特别是当经济形势总体向好的方向发展情况下，政府调控经济的行动更要谨慎，要广泛听取社会公众意见。

    三、我国有关促进经济稳定增长立法需要把握的几个问题

    改革开放以来，我国在应对来自国内外各种风险和困难中，积累了在复杂条件下保持经济稳定增长的宝贵经验。及时把这些经验上升为促进经济稳定增长的法律是可行的，也是必要的，可以为政府在采取宏观调控时提供法律依据。根据这三个国家提供的经验，在立法中应当重点把握好宏观调控的目标、手段、措施的启动及实施程序几方面。

    第一，科学设定宏观调控目标。宏观调控目标，实际上是对政府宏观调控范围的界定，政府调控经济的所有行为都要围绕这些目标。同时，使各级政府、企业和社会公众都能理解，取得共识。如德国《经济稳定增长促进法》第一条即规定，国家经济调控的总体目标是，保持市场经济体制下的总体经济平衡，具体目标是：经济持续适度增长，物价稳定，高度就业和对外经济平衡，也就是通常所称的“魔术四角”。英国《财政稳定法》确立的政府宏观调控目标是，长期的经济稳定，高速稳定的增长水平和就业水平，以及健康的公共财政。

    第二，明确规定调控主体及其分工。调控主体及其职能的法定化，是宏观调控的前提和依据。英国、德国有关立法中均明确规定了宏观调控主体（如联邦议会、财政部、经济部、经济平衡发展委员会、中央银行和地方政府）职责范围。要注重建立各调控主体之间的协调配合机制，这是保证调控效果的关键因素。比如中央银行与政府部门的协作分工，中央政府与地方政府的职责分工。

    第三，严格规范调控程序。宏观调控依法进行，可以有效约束和规范宏观调控措施的实施时机、步骤、方法和期限，保证宏观调控行为的公平、公开，防止政府权力滥用。比如，德国《经济稳定增长促进法》规定，联邦政府有向议会提交年度经济报告的义务，同时，要求政府对专家委员会的意见作出答复；联邦政府在决定对经济衰退的补助性支出和超出计划支出时，必须同时向议会作出说明；在经济繁荣和经济衰退时期，联邦政府有权决定所得税的增减，但增减税的期限不得超过一年。

    第四，统筹确定调控手段。国家计划根据经济发展阶段和情况变化，适时提出宏观调控的具体目标和要求。财政政策和货币政策的制定，主要依据国家计划。在社会主义市场经济的体制下，国家宏观调控应当明确主要宏观调控手段和各自的法律地位。健全宏观调控各部门的信息共享机制。