以土地使用权及土地出让收益（收入）作为贷款抵押和补充第二还款来源的情况较为普遍，约占到融资平台贷款金额的七成以上。由于没有实施细则，各银行业金融机构在办理土地出让收益抵、质押手续时，操作方式五花八门，造成保全措施落实不到位，存在较大风险隐患。
一 、以土地出让收益提供抵、质押的四种形式
（一）以土地使用权提供抵押。抵押人以土地使用权为贷款提供抵押担保，当借款人不能按期还本付息时，银行有权通过拍卖、转让该项土地使用权实现主债权。使用该方式提供抵押，抵押人具有合法有效的土地使用权证，土地一般为划拨用地，抵押土地上往往存在房屋等地上附着物，银行已取得土地他项权利证书。据统计，以该方式提供抵押的金额约占土地出让收益抵质押总额的10%左右。
（二）以土地抵押预告登记函形式提供抵押。地方政府土地主管部门出具土地抵押预告登记函为贷款提供抵押担保，当具备条件时，银行有权要求抵押人补办相应的土地抵押登记手续。以种方式提供抵押，出具登记函的部门为地方政府的土地主管部门，如土地储备中心或国土资源厅（局），预抵押土地已纳入当地土地收储计划并完成初步平整，未经银行同意，预抵押土地的转让、出让等处分行为不发生物权效力。以该方式提供抵押的金额约占土地出让收益抵质押总额的40%左右。
（三）以出具承诺函形式提供还款保证。土地储备中心出具以土地出让收入优先偿还银行贷款的函为贷款提供还款保证。在该方式下，贷款项目属公益或准公益项目，第一还款来源主要来自财政收入，标的土地已纳入土地收储计划但还尚未开展或未完成土地平整。使用该方式提供抵押的金额约占土地出让收益抵质押总额的30%左右。
（四）以协议形式提供还款保证。由银行、借款人、地方政府有关部门签订四方或五方协议，承诺对土地拍卖收入进行封闭管理，专项用于偿还银行贷款。使用该方式的协议部门主要是地方政府、财政等部门，土地主管部门未参与协议，不能提供标的土地纳入土地收储计划的证明。此种方式提供抵押的金额约占土地出让收益抵质押总额的20%左右。
二、存在风险及问题
（一）部分抵押物变现困难，第二还款来源难以实现。如某发展投资集团有限公司（平台公司）利用公司名下评估价值约9.24亿元的国有划拨土地使用权，为另外3家平台公司的3.65亿元贷款提供抵押担保，并办理土地他项权利证书。从表面看，该笔贷款抵押率仅为39.50%，且抵押担保手续合法有效，第二还款来源能够完全覆盖贷款本息。但进一步检查发现，抵押土地设定的用途为水库水面，承担了该市主城区的供水、灌溉任务，抵押权根本无法变现。
（二）土地出让收益抵、质押行为与现行法律法规存在冲突。以土地出让收益提供贷款抵押和第二还款来源保证时，由于作为抵（质）押标的的土地尚未进入“招、拍、挂”程序，抵押权人往往不具有合法有效的土地使用权证，不能办理土地他项权力证书，不具备《物权法》和《担保法》效力，也不符合《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》([1997]国土[籍]字第2号) 第一条第三款“土地使用权抵押权的合法凭证是《土地他项权利证明书》”的规定，抵押的合法性未能得到保证。
（三）土地出让收益存在重复抵押可能。由于各地在办理土地出让收益抵押手续时，并未对土地抵押情况进行登记，当地土地主管部门也不对外公布土地抵押信息。而银行信息来源渠道有限，无法得到标的土地是否已设置其他的抵押权利，极易造成土地重复抵押，最终造成信贷风险。
（四）土地出让收益具有较大不确定性。银行业金融机构在计算土地出让收益时，往往凭借地方政府提供的土地拍卖基准价格计算土地拍卖收入，并直接以此收入直接计算抵押金额和抵押率。但土地在收储和拍卖过程中，拆迁补偿支出、土地平整支出及土地拍卖价格等都很难预计，土地出让收益是否能覆盖贷款本息具有较大不确定性。
三、政策建议
（一）加强对土地使用权作为贷款抵押的管理。一是不得接受公益性质的土地，如公用道路用地、水库用地、医院用地等土地作为贷款抵押；二是对于抵押人拥有土地使用权证的土地，应严格办理土地抵押登记手续，禁止以土地使用权证、土地抵押证书等代替土地他项权利证书办理土地抵押手续；三是进一步加强押品管理。
（二）审慎接受以土地出让收益提供的抵质押担保。一是办理抵质押担保手续须经当地土地主管部门，即国土资源局（厅）认可，不得接受仅由当地政府及财政部门提供的抵质押担保；二是被抵押的土地须列入当地土地储备计划，并明确贷款具体对应的地块信息，不得与其他银行机构共同接受同一地块作为贷款抵押；三是应要求借款人提供土地出让收益评估报告，确实不能提供的，土地出让收入只能以相同区位土地拍卖底价计算土地出让收入，且抵押率不得超过50%。
（三）地方政府应规范土地出让收益抵质押行为。一是明确国土资源部门是提供土地出让收益抵质押的唯一合法部门，避免其他地方政府部门违规出具以土地出让收入作为还款来源保证的承诺函；二是对土地出让收益抵质押实行登记制度并对外公布，确实防止土地重复抵押。
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