——浅析《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》
■韩露
经过多次征求意见，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）终于“千呼万唤始出来”。作为时隔多年出台的又一法定政府采购采购方式，框架协议将为小额零星采购市场带来哪些变化？征集人将面临哪些挑战？本文将带着这些问题解读110号令，并探讨集中采购机构未来将如何做好小额零星采购工作。
第一，填补法律空白，让小额零星采购有法可依。《中华人民共和国政府采购法》第二十六条提到，政府采购方式包括“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。2014年，财政部印发的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）增加了竞争性磋商方式。之前的法定政府采购方式仅针对单一标的采购项目。而110号令的出台，填补了多标的入围采购项目的法律空白，为小额零星采购活动提供了法律依据和程序指导。
第二，规范了政府采购执行方式，定点采购即将退出政府采购货物、服务的舞台。110号令出台前，为了满足广大采购人小额零星采购的需求，各地集中采购机构根据不同品目的特点分别采取了多种采购执行方式，主要包括以下几种：一是淘汰入围产品的协议供货方式，该方式适合各类货物类采购项目；二是供应商资格入围的定点采购方式，该方式多适用于服务类采购项目，例如，汽车维修和定制家具等；三是电子卖场（网上商城或电子集市）方式，即供应商（电商）资格入围后，再根据预先确定的规则上架商品，该方式多适用于采购标准化程度较高的信息类产品或需求零散的办公用品等。以上几种采购执行方式并没有法定地位，是实践部门凭借实践经验不断打磨出的做法。110号令的出台，将结束现行小额零星采购的乱象，统一入围方式和征集程序，如第六条明确提出，“应当有明确的采购标的和定价机制，不得采用供应商符合资格条件即入围的方法”，这意味着只划定供货范围的定点采购不再合规，退出政府采购货物和服务市场。
第三，两段式程序，理清各角色权责。不同于公开招标等单一标的采购方式“一单一招”，框架协议采购具有以下三个显著特点：一是多频次、小额度。若在执行周期内交易频繁，可能出现的各类履约问题就会增多，出现纠纷时该如何处理，就要事先了解各方权责是否明晰。二是程序分为两段式，且执行周期长。框架协议采购从征集到执行一般超过一年。征集入围供应商阶段的时间虽短于确定成交供应商阶段，但其重要性却高于后者。因为，入围结果和规则的设定直接决定了后续第二阶段的执行效果。三是涉及主体多且诉求不一。从110号令第二条框架协议的定义可知，整个执行周期涉及征集人（集中采购机构或者主管预算单位）、入围供应商（生产厂商）、使用人（采购人或者服务对象）和成交供应商（代理商）。其中，征集人和入围供应商通过签订“框架协议”明晰权责；使用人和成交供应商则通过签署合同文本完成真实交易；入围供应商与代理商通过“在框架协议中提供委托协议和委托的代理商名单”确定委托代理关系；对于通过入围供应商形成间接合作的征集人和代理商之间的权责，110号令第十六条特别赋予了征集人“组织落实框架协议的履行”的管理职责。
第一，采购需求的确定，既要竞争择优又要讲求绩效。确定框架协议采购需求是整个框架协议采购项目的起点。正所谓好的起点是成功的一半，采购需求直接决定了征集阶段竞争基础和使用人的可采购范围及成交价格。因此，110号令特别单列两条采购需求相关内容，“确定框架协议采购需求应当开展需求调查，听取采购人、供应商和专家等意见”，并提出采购需求应符合的规定。
首先，应“满足采购人和服务对象实际需要”。征集人应充分考虑使用人的应用场景，保证使用人能够在入围商品中找到符合实际需要的标的。以中央国家机关政府采购中心为例，除行政办公外，需求调研还应积极听取医院、高校和科研院所等采购人的意见和建议，专门设置相应采购包以满足其实际需要。
其次，采购需求应平衡入围阶段竞争与成交阶段产品丰富度。为鼓励供应商在第一阶段充分竞争，110号令第二十四条明确，“对货物项目每个采购包只能用一个产品进行响应”。在此规则下，假设2022年度中央国家机关台式计算机框架协议采购项目设置5个采购包，每包有10家生产厂商参与分别用一个产品响应，若淘汰比例为20%，则入围产品最多为40款产品；若加大竞争设置淘汰比例为40%，则入围产品最多为30款产品。但实际上，21年20度中央国家机关政府采购电子卖场台式计算机成交量过百的产品就有78款。如果要尽量满足采购人多场景需求，就要在第一阶段多设置采购包，这样生产厂商可响应的产品更多，但竞争也相对减弱。因此，入围阶段竞争与成交阶段产品丰富度会互相掣肘，需要征集找到较合理的平衡点。
再其次，要确定技术需求标准，科学分包。110号令明确了框架协议采购“确定第一阶段入围供应商的评审方法包括价格优先法和质量优先法”且“有政府定价、政府指导价的项目，以及对质量有特别要求的检测、实验等仪器设备，可以采用质量优先法，其他项目应当采用价格优先法”。以往征集阶段常用的综合打分（含主观分）、价格谈判、资质入围都不再合规，只能为确定统一技术、服务需求标准后，各厂商之间比价格。如果设置技术门槛过低，可能导致高端产品因价格高被淘汰，使用人高端需求无法满足；设置技术门槛过高而预算不足，则可能导致该包废标；设置技术需求不够清晰，可能有供应商钻空子，导致A类产品与B类产品一起竞争，“劣币驱逐良币”；设置技术、服务需求不够全面，可能造成使用人与入围供应商在确定成交供应商阶段互相扯皮等。总之，规则越简单，评价体系越单一，对技术服务的标准要求就越高。
最后，部分品目需考虑全生命周期成本和履约变量。110号令第二十六条提到“对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备进行框架协议采购的，应当要求供应商同时对三年以上约定期限内的专用耗材进行报价”。该项内容考虑到了诸如打印机、复印机、多功能一体机等耗材变动成本较高的产品的全生命周期成本，是对近年来采购人反映较集中的耗材贵问题的回应。通过在第一阶段绑定主机与耗材，防止供应商低价入围主机而在第二阶段利用高价耗材赚取超额利润。类似的还有空调、服务器等固定主机与多配件的产品组合，只有当使用人实际采购时才能确定配件的种类和数量等履约变量。由于各个品目主机与耗材或配件的价格比例不一，因此征集人在设置耗材或配件的价格权重时，应充分考虑供应商响应情况，避免出现耗材或配件价格畸高畸低。
第二，供应商管理要兼顾公平与效率。一是明确“红线”碰不得。110号令第十九条指出了取消入围资格的情形，即供应商决不能碰的“红线”，包括入围阶段“恶意串通”和“提供虚假材料”谋取入围的，也包括在确定成交供应商阶段不履约的情形，确保供应商在公开公平公正的环境中竞争。二是“红线”以内鼓励供应商追求效率。一方面，鼓励价格竞争。除直接选定外，在确定成交供应商阶段引入二次竞价，鼓励代理商直接竞争价格。根据中央国家机关政府采购电子卖场的实践经验，采购人通过比价和反拍等二次竞价方式采购的平均节约率达11.3%。第三十七条还发挥“鲶鱼效应”，刺激已入围供应商保持竞争状态。另一方面，鼓励优质服务。110号令明确要求“建立用户反馈和评价机制”，鼓励入围供应商持续提供优质服务。供应商评价体系的设置对征集人也是一大挑战：采购人参与评价的积极性不高，评价指标主要依赖系统记录的客观数据和采购人申诉“黑名单”；供应商规模从小微企业到世界500强不等，交易量也跨度较大，如何全面反映一个供应商的服务质量对评价指标的设立要求很高。
第三，信息系统既要有用又要好用。根据框架协议采购执行周期长、涉及主体多和多频次、小额度的特点，可以推测出一个框架协议执行过程中会产生大量交易且交易时间随机和交易地点范围广。以中央国家机关政府采购电子卖场为例，自年20201月16上线以来，日均访问量过10万，已有遍布全国的六千余个供应商为近万家采购单位提供了货物和服务，完成订单超过20万个，实现采购额77.34亿元，如果没有强有力的信息系统根本无法支撑如此大规模的交易。110号令是首个明确要求实行电子化的法定采购方式，即“框架协议采购应当实行电子化采购” 。
一个好的信息系统应该在保证能用的基础上尽可能地好用，就框架协议而言，主要应具备以下三类功能。一是征集入围供应商阶段，确保征集程序合规、顺畅。例如，参照公开招标流程开发，且适应多家供应商多个产品入围，为保证供应商响应产品与入围后上架展示商品完全一致，应打通评审系统与交易系统；能够实现线上签署框架协议，且生产电子档案；支持公示包含详细技术规格或者服务内容的入围产品信息。二是确定成交供应商阶段，确保交易过程完整、灵活。支持采购人下单、生成政府采购凭证、合同签署、售后管理（退换货）、申诉纠纷、双方评价等；采购过程全程留痕，随时备查；主机与配件相关联，方便采购人一笔订单一个合同完成同类别产品采购；支持直接选定、二次竞价和顺序轮候等多种交易方式，且能够及时逐笔发布成交结果公告。三是延展服务。为采购人提供分级管理权限，协助采购环节嵌入本单位或多层级单位内控流程，提供采购数据统计功能，提供价格监测与采购预警功能，辅助采购人采购前编制预算、采购中选择成交供应商、采购后统计分析成交偏差订单；为入围厂商提供管理代理商权限，增加产品销售统计功能，开通店铺功能等；为征集人提供多维度统计分析功能，为下一次框架协议采购需求调研提供数据支撑，提供自动记录供应商履约评价及排序功能，具备可扩展性等。
框架协议涉及主体多，就意味着征集人作为第一阶段的征集主体和第二阶段的管理主体会在整个执行周期持续接受来自使用人、入围供应商、代理商以及政府采购监管部门、审计、巡视等关于需求实现、执行效果和政府采购程序等多维度的考核。这既是挑战也是机遇，因此，集中采购机构下一步要结合以往丰富的实践经验，努力打造框架协议电子化平台，为采购人和供应商提供合规、优质、便捷的服务。
（作者单位：中央国家机关政府采购中心）
来源：中国政府采购报，版权归原作者所有，如有问题请联系删除，我方转载的目的在于传递更多信息及分享，不构成任何建议及观点。本文内容仅代表作者个人观点，本平台不承担不当转载或引用本文内容而产生纠纷的法律责任。
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