——我国地方紧急采购制度现状调研综述
■ 本报记者 张舒慧
在新冠肺炎疫情不断反复的当下，紧急采购的问题再次被推到风口浪尖。国内不少专家学者认为，我国顶层设计构建紧急采购管理制度已迫在眉睫。
据了解，2020年伊始，财政部就会同应急管理部积极推进紧急采购法律体系的构建工作。另外，“去年财政部曾带队在应急管理部进行实地调研，两部门将在广泛调研和认真研究的基础上，争取尽快出台政府紧急采购相关规范性文件，明确紧急采购的适用情形、基本原则、采购方式、具体流程和监管措施，建立科学的紧急采购决策、实施和绩效评价机制，确保有法可依、有章可循。”应急管理部有关负责人介绍。由此可见，我国紧急采购立法已提上日程。
目前，虽然国家层面还未出台有关紧急采购的法律制度，但地方层面有不少探索。据记者不完全统计，我国甘肃省、辽宁省、广东省深圳市、安徽省合肥市和黄山市、山东省济南市、河北省邯郸市、山西省阳泉市等12个省市出台了紧急采购的相关规范性文件。这些文件在紧急采购定义、适用范围、采购程序、供应商选择、监督管理等方面都有所规定。
翻看上述地方的相关规定，记者发现，阐述紧急采购的定义大部分是以启动前提和适用对象两方面为出发点。例如，安徽省黄山市、河北省邯郸市、山西省阳泉市等地提出，紧急采购是指政府和相关部门启动应急预案后，使用财政性资金，直接或间接用于抢险救灾、紧急救治、安置、防疫和临时性救助等需要紧急采购货物、工程或服务的行为。其中，邯郸、济南等地还特别指出，紧急采购中的财政性资金包含政府部门获得的捐赠资金。
对于为何另外明确紧急采购中的财政性资金包含政府部门获得的捐赠资金这一内容，某地财政部门工作人员告诉记者，一般情况下，发生突发事件时的采购资金主要包括地方政府储备资金、国家临时下拨资金，以及社会各界捐赠资金。前两者毫无疑问属于财政性资金，但社会各界捐赠资金需要分情况讨论：若捐赠资金的对象为社会公益组织，如红十字会等，未指明具体受助对象时，这部分资金理论上虽然不属于财政性资金，但也不属于公益组织所有，不能随意选择采购方式进行采购，政府有权对这部分资金进行适当监督；若捐赠资金的对象为政府部门，资金性质视为财政性资金，资金的使用需要在政府部门的安排下进行采购。此外，上述受访者表示，文件中明确捐赠资金的性质，不仅有助于在紧急采购情况下高效、有序开展工作，还能统筹慈善力量，避免部分组织中饱私囊、乱用捐赠资金。
在了解了地方对紧急采购的定义后，再来看看紧急采购的适用范围又包括哪些。记者通过梳理发现，前述省市中，大部分规范性文件都以正面清单的形式列举了属于紧急采购范围的情形，范围均包括因自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全事件，以及经政府应急管理部门认定的其他应急事件需要紧急采购的项目。其中，辽宁省及河北省邯郸市对这些情形又进行了具体阐述。深圳市和济南市补充了另外两种情形，即已列入年度计划，完工、交付使用时间与计划批复时间间隔不超过6个月，且按正常程序采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的项目；未列入年度计划，因发生不可预见的急需或者突发事件，不宜采用招标方式，且临时追加并需要紧急采购的政府重点项目。“之所以补充这两种情形，一方面，为了明确紧急采购区别于一般的政府采购项目，不能按照政府采购法律法规规定的程序进行。例如，若紧急采购项目采用公开招标、邀请招标等采购方式，那么实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日。这一时间要求与紧急采购短时间完成采购的要求矛盾。另一方面，是为了起到类似于'兜底条款’的作用，对于不可预见的情况，方便相关部门执行。”相关人士向记者透露。
也有地方以负面清单的形式列举了不在紧急采购范围内的情形。如，深圳市规定了6种不适用于紧急采购的情形，包括与某一应急事项不直接相关的其他配套采购项目、有明确的项目进度要求或已列入年度计划却因采购单位不及时申报、提供采购文件编制材料等自身原因造成延误的项目、经认定按规定程序通过公开招标可按时完工交付使用的采购项目等。业内人士认为，深圳此举是为防止有人钻空子，借用紧急采购的简化规定谋取私利。
紧急采购不同于一般的政府采购，关键在于突破采购计划性，解决“急”和“缺”两大问题。
解决“急”的核心在于采购程序的简化，这是地方给出的答案。具体做法是，通过分类处理、缩短时间、事后备案等方式简化紧急采购程序。例如，深圳市、济南市要求在5个工作日内完成对采购方式的申请审批，同时明确规定属于因自然灾害、突发公共事件需紧急采购的项目，在1个工作日内完成审批；因发生不可预见的急需或者突发事件，临时追加且需要紧急采购的政府重点项目，市财政局收到单位齐备的申报后，在两个工作日内完成对采购方式的审批。又如，甘肃省、安徽省等以自主采购为主，实行事前通报和事后备案制度。对确属特别紧急，来不及逐级报告的项目，相关部门可先行采购，事后备案。再如，有地方除了备案管理外，还将流程按照不同的采购金额分类，以提高紧急情况下的快速响应能力。采购金额在10万元以下的紧急采购执行事后备案说明；采购金额在10万元（不含）至100万元（不含）之间的采购项目须报批，但审批时间为1日内；超过100万元以上的紧急采购则须采取先审议后研究决定的流程。
至于“缺”，还要看供应商。对于供应商的选择，甘肃省、山东省、河北省邯郸市、湖北省黄石市、山西省阳泉市等均对此予以明确。记者注意到，但凡涉及这一内容的文件，其选择范围多数依据以下三点原则：一是优先选择曾经在政府采购项目中中标且履约良好的企业；二是可从应急采购供应商库中选择供应商；三是原则上应选择3家以上供应商进行询价。另外，山西省阳泉市还对其进一步细化，要求由采购人书面申请，并推荐三家以上履约良好、资金实力较强、专业力量雄厚并具备相应资质的企业备选，优先选择曾经在政府采购项目中中标且履约良好的企业。不同于上述地方规定，辽宁省则明确，采取与一个或者多个供应商谈判以及价格比较的方法，在保证物资质量和交付时间的前提下，以合理的价格直接购买。
既然紧急采购突破了采购计划性，那么对采购各方当事人的监督管理更加不容忽视。据记者梳理，各地的监督管理举措大致有四项：一是强调信息披露，规定统一的信息发布时间和媒体平台。如，甘肃省规定，紧急采购活动完成10日内，采购项目的采购人、供应商名称、品种、数量、价格等结果，必须在其政府采购网上公布，接受社会监督。二是加大惩处力度。如，河北省邯郸市规定，在紧急采购过程中，相关供应商应认真履行应急采购合同，不得囤积居奇、哄抬价格，价格不得高于应急事件发生以前的水平。如有违反，一经查实，将列入政府采购不良行为记录，3年内不得进入邯郸市政府采购市场。三是建立内部管理机制，妥善保存相关文件及凭证，以备事后监督检查。四是落实岗位责任制。如，辽宁省、山东省、安徽省等地要求，紧急采购时要指派两名以上工作人员负责采购活动，经手人必须在发票等购买凭据上背书签字。
■ 本报记者 张舒慧
自新冠肺炎疫情暴发以来，不少人大代表、政协委员纷纷献言献策，提出紧急采购的相关建议，如，全国政协委员张恩迪提出尽快健全国家紧急物资、服务采购管理体系和管理制度。
国家政策也不断加码。今年2月14日，国务院印发了《“十四五”国家应急体系规划的通知》，提出要依法完善应急处置期间政府紧急采购制度，优化流程、简化手续。完善各类应急物资政府采购需求标准，细化技术规格和参数，加强应急物资分类编码及信息化管理。
对此，有业内人士建议，除了参考地方的制度探索外，如果能建立一个类似于中国政府采购网的电子采购平台就好了。参照其实行统一开发、统一管理、集中发布、分级维护的管理体制。依托互联网、大数据、云计算等信息化技术，建立统一的紧急采购物资品目库，实现采购产品、采购数量、交货时间和货源质量全公开，及时对接供需双方信息，提高紧急物资采购效率，并最大限度地实现公开透明和流程可溯。
还有声音表示，在征集电子平台的合格供应商名单时，可以另附一张表格，询问其是否愿意成为紧急采购供应商，根据自身实际说明一旦发生突发事件，其可以提供哪些货物、工程或服务。考虑到紧急采购项目的特殊性，还需要对紧急采购供应商提出更高要求，如，供应商自愿成为紧急采购供应商后，不得无故拒绝紧急采购邀请、不得提供以次充好的产品等。如若发生上述情形，可将其记录在供应商不良行为记录中，或者几年内不得进入政府采购市场。
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